作者：潘毅剛（浙江省發展規劃研究院副院長、研究員）
黨的二十屆三中全會提出，城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。城鎮化率是衡量城鄉二元結構水平最重要的指標之一。國家統計局9月23日發布的新中國75年經濟社會發展成就系列報告顯示，2023年末，我國常住人口城鎮化率達66.16%，比1949年末提高55.52個百分點，年均提高0.75個百分點。75年來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程。1949年末，全國城市共有129個，城市人口共3949萬人。2023年末，全國城市個數達到694個，我國地級以上城市常住人口達到67313萬人。其中，常住人口超過500萬的城市有29個，超過1000萬的城市有11個。我國城鎮化率不斷提高，不僅推動經濟社會發生深刻變革，也重塑了城鄉關系。了解中國城鎮化過程何以發生以及下一步趨勢，是弄懂城鄉融合發展目標要義的關鍵。
首先，改革開放以來城鎮化率的不斷提高是人基于效率選擇的結果，包括三個底層動力機制：一是更多就業機會驅動大量富余青壯年農業勞動人口從鄉村轉向城鎮。二是城鎮高于鄉村的收入級差，驅動人口從農業領域轉移到工業、建筑業、服務業等非農業領域。三是城鄉公共服務水平和品質、土地級差以及以住宅為代表的資產價值之間的財富差別，是城鎮化后期驅動農村人口向城市轉移的重要原因。這三個動力機制的主要機理是在效率和利益驅動下發生的勞動力流動選擇。城鎮化率不斷提高是我國城鄉不平衡初始條件下效率驅動的結果，同時也帶來我國經濟結構、社會結構和空間結構的巨大變遷。
其次，不同地區城鎮化率提高的差異性是人基于要素稟賦和現有政策用“腳”投票的結果。城鎮化是一個復雜的問題，需要用系統觀念去辯證分析。城鎮化率也因時因地不同。不結合其他發展性、均衡性指標，是不能準確度量城鎮化所處階段的。在經濟高速增長階段，城鎮化率是個矢量指標，有價值流向，但在城鎮化進入中后期時，各地因為城市規模大小、產業資源豐度而產生分化，人口流向復雜，須從多因素考量城鎮化全局效率。
因此，應至少綜合四方面去判斷城鎮化率是否還有提高空間：一是人口城鎮化，無論戶籍人口還是常住人口，都能在一定程度上反映規模效益，戶籍與常住人口城鎮化率的差值又能較好反映職住之間的關系，以及城鎮收縮狀態。二是經濟城鎮化，主要應該從非農產業發展水平、城鎮經濟密度等關乎就業崗位創造的指標去觀察。三是社會城鎮化，可以通過農村居民收入與人均GDP比值來觀察，比值提高放緩，城鎮化速度也就慢下來了，說明人口轉移對效率提升作用減少。四是城鄉一體化，如城鄉居民收入比越大動力越大，基本公共服務均等化覆蓋率越高，人口向城鎮流動的動力就小了。
國務院近日印發的《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》（下稱《行動計劃》）要求，經過5年努力，我國常住人口城鎮化率提升至接近70%。今后，我們應把更多考量放在城鎮化效率與質量的提升上。
最后，未來中國城鎮化率的提高與國際經驗有較大區別，除經濟空間格局演變之外，政策和制度建構方向將是影響人口遷徙轉移的最關鍵變量。中國城鎮化變化趨勢已很難用歐美發達國家的經驗對照，基于對我國國情的觀察，未來五大趨勢可見：一是迄今為止我們仍處在經濟結構快速變遷期，城鄉結構深度演化還在繼續。二是跨區域人口流動仍將在很長一段時期發生，東部沿海相當一部分區域城鎮化率還會提高。三是許多都市區極化還未完成，產業集聚導致人口集聚的邏輯仍然存在。四是縣城正在進入新一輪洗牌，有些趨于收縮，有些精明增長，少數仍在擴張，縣城會在信息化、高鐵網絡化時代發生重大分化。五是縣城及大都市區周邊廣大農村地區有可能成為新產業新業態的生態空間，高素質人口向農村流動將成為可能，這是發展的螺旋式上升，不能簡單等同于西方現代化發展過程中的逆城市化。
綜上所述，能不能真正以人為本引導人口流動轉移，關系著城鄉融合格局的形成和中國式現代化的未來。《行動計劃》明確，深入實施以人為本的新型城鎮化戰略，要以體制機制改革為動力，充分釋放新型城鎮化蘊藏的巨大內需潛力。我們要充分把握好適應城鎮化演變規律的制度改革方向。一是在尊重城鎮發展自發演化和人口自由遷徙的基礎上進行制度建構，把改革重心放在推動更大范圍的基本公共服務均等化和要素跨區域跨城鄉自由流動上。二是因地制宜，把提高經濟密度放在提高城鎮化效率的重要位置。要允許資源向優勢地區、規模城市相對集聚。城市群（大都市）依然是全球競爭的重要載體，我們要一手抓大都市的有序極化，一手抓城鄉融合的縣城城鎮高效集聚，加快構建產業升級、人口集聚、城鎮發展的良性互動機制。三是加快突破城鄉融合的體制機制壁壘。城鎮化難點在農村，城鎮化發展紅利也應該分享到農村。農村生產空間并不是只能發展農業，要加大城鄉體制改革尤其是農村土地制度改革力度，為其他適宜在農村集聚的產業創造要素集聚條件，為先進要素流入農村、實現農村人口現代化打開制度通道。
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