習近平總書記指出：“科學制定和接續實施五年規劃，是我們黨治國理政一條重要經驗，也是中國特色社會主義一個重要政治優勢。”新中國成立以來，我國已編制并實施了14個五年規劃（計劃）。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，五年規劃已從計劃經濟條件下單純指令性計劃逐步演變為市場經濟條件下國家推動經濟社會發展的戰略性、宏觀性、政策性的指導性規劃，成為闡明國家戰略意圖、明確政府工作重點、引導規范經營主體行為的發展綱領。深刻理解五年規劃在凝聚發展共識、引領發展方向、優化資源配置、推動全面協調可持續發展等方面的深層次作用機制，對于有效發揮國家發展規劃的戰略導向作用，彰顯中國特色社會主義的制度優勢，具有十分重要的意義。
共識機制：推動形成具有廣泛共識度的方案和目標，增強各類主體參與規劃實施的行動自覺
習近平總書記對“十五五”規劃編制工作作出重要指示強調：“堅持科學決策、民主決策、依法決策，把頂層設計和問計于民統一起來，加強調研論證，廣泛凝聚共識，以多種方式聽取人民群眾和社會各界的意見建議，充分吸收干部群眾在實踐中創造的新鮮經驗，注重目標任務和政策舉措的系統性整體性協同性”。共識機制是通過制度化、程序化的安排，以規劃基本思路、中央規劃建議和規劃綱要的編制起草為平臺，包括黨政部門、專家學者、企業、社會組織、公眾在內的多方主體有序參與議題設置、目標設定、方案設計等階段和環節，推動達成具有廣泛共識度的方案和目標。其中包括客觀把握規劃對象本質特征的科學共識、反映各方面訴求和決策層意志的政治共識以及體現全社會普遍意愿的社會共識。
科學共識。習近平總書記指出：“規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。”規劃的編制必須尊重自然規律、經濟規律和社會規律，客觀把握規劃對象的本質特征。科學共識是指在規劃牽頭部門推動下，圍繞未來發展環境、戰略思路、主要目標、重大任務、政策舉措等組織專門力量開展研究、召集專家座談會，通過對研究成果和專家意見的梳理和學習，對重大問題的本質、解決問題的思路等從科學認知的角度形成共識，為研判國內外形勢、明確發展思路、提出發展目標、確立重點任務和優化資源配置等提供支撐。比如，為編制好“十四五”規劃，國家發展改革委從2018年起通過公開遴選、定向委托、合作研究等方式，組織高端智庫、科研院所和企業開展了200多項重大課題研究，形成了近300份、500多萬字的研究報告，為規劃編制提供了有力支撐。除專門機構參與規劃研究外，黨政部門也會根據需要針對重大問題開展研究。在“十五五”規劃建議起草中，根據黨中央部署，部分中央和國家機關開展了35項重點課題研究。此外，經國務院批準，國家發展改革委自2005年起組建了國家發展規劃專家委員會，為國家五年規劃編制進行咨詢論證、提供專業意見，以提高規劃編制的科學性。
政治共識。五年規劃涉及不同利益主體，既有能影響規劃目標實現的部門和機構，又有被規劃目標實現所影響的群體，讓各類主體以適當形式參與規劃制定過程，對于提高規劃質量十分重要。政治共識是指在黨中央領導下，以中央規劃建議文件起草為主要平臺，調動政府部門、社會各界等參與，就未來發展目標、發展理念、發展主線、發展戰略等逐步統一思想、凝聚共識。習近平總書記高度重視五年規劃編制工作，自“十三五”以來親自擔任中央規劃建議文件起草組組長，親自謀劃、親自部署、親自推動國家發展規劃工作。中央規劃建議起草過程中，起草組通過調研、座談會等方式了解社會各方面的訴求、意見和建議，努力將頂層設計、地方需求、社會期盼、群眾智慧、專家意見和基層經驗更好融合。
以《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）為例。2025年1月，黨中央發出《關于對黨的二十屆四中全會研究“十五五”規劃建議征求意見的通知》，在黨內外一定范圍征求意見，這本身也是一個規劃議題的設置過程。《建議》稿還下發黨內一定范圍征求意見，專門聽取了各民主黨派中央、全國工商聯負責人和無黨派人士代表意見。《建議》稿起草期間，中央政治局常委會召開3次會議、中央政治局召開2次會議進行審議、修改。經過多次的民主集中過程，形成了黨中央關于未來五年發展的戰略謀劃和主張，成為編制規劃綱要的基本遵循。此外，規劃編制涉及各部門各地區的資源配置和發展格局，在起草過程中也通過到地方調研，召開部分省區市以及經濟界、科技界、基層代表座談會等形式，充分征求各部門各地區的意見、平衡好各方面的發展訴求，推動在目標指標分解、重大工程項目、重大任務和政策舉措等規劃實施層面達成共識。各部門各地區對規劃的共識度越高，參與規劃落實的主動性和積極性就會越強，規劃實施效果就會更佳。
社會共識。習近平總書記指出：“五年規劃編制涉及經濟社會發展方方面面，同人民群眾生產生活息息相關，需要把加強頂層設計和堅持問計于民統一起來，鼓勵廣大人民群眾和社會各界以各種方式建言獻策。”社會共識是指在規劃編制過程中，通過各種方式聽取經營主體、社會主體和公眾的意見、建議和訴求，在汲取人民智慧的同時增進社會各界對規劃的理解，使五年規劃真正成為全社會的發展共識。在“十四五”規劃編制工作中，習近平總書記主持召開企業家、科學家、經濟社會領域專家等7場座談會，聽取對制定“十四五”規劃的意見和建議并發表重要講話。2025年5月至6月，“十五五”規劃編制工作開展網絡征求意見活動，累計收到群眾有效建言超過300萬條，為“十五五”規劃編制提供有益參考。習近平總書記高度重視網民意見建議并專門作出重要指示，要求有關部門認真研究吸納。經梳理摘編，從網民建言獻策中形成27個方面具有建設性、代表性的意見建議1500余條。這實際上也是向社會傳遞規劃的重要思路和目標，不斷加深社會理解、凝聚社會共識的過程。經過全國人民代表大會審議通過的規劃綱要，從法理上也屬于全社會形成的共識，是全體人民共同的行動綱領。
科學共識解決認識論的問題，是形成政治共識和社會共識的基礎。政治共識統籌各方面利益訴求、凝聚最大公約數，是形成社會共識的前提。五年規劃的共識機制有助于實現政府內部不同層級、不同部門之間以及政府、市場和社會之間的目標協同，增強各類主體對規劃的認同感，進而轉化為支持、參與和推動規劃實施的行動自覺，把五年規劃對經濟社會發展的引領作用最大限度地發揮出來。
引導機制：明確各類主體行為和市場資源配置方向，把各類主體行為協同統一到國家戰略目標上來
習近平總書記在談到五年規劃時指出：“這實際上是中國的一個特色。我們在調查研究的基礎上，提出充分尊重民意并且符合實際的全面系統的規劃，并且有超強的執行力來落實這些規劃。”引導機制是指通過闡明國家戰略意圖、發展思路和任務舉措，明確政府部門工作重點和公共資源配置領域，引導經營主體行為和市場資源配置方向，調動廣大人民群眾的積極性，實現各類主體之間的行為協同并將其統一到國家戰略目標上，推動形成落實五年規劃的強大合力。
面向全社會提供公共知識，引導社會預期。變化是永恒的，并且常常蘊藏機遇。要想在未來的競爭中把握先機，就需要準確識變、科學應變、主動求變，順勢而為、乘勢而上。五年規劃是分析國家發展環境、描繪國家發展藍圖、引領國家發展方向的戰略性、綱領性文件，既要研判未來國內國際發展形勢，也要闡明規劃期內發展思路、基本原則、主要目標、重點任務等。
五年規劃關于規劃期內發展階段、內外部環境、發展思路和遠景目標的闡述，是立足國家全局進行綜合研究、反復分析而形成的具有共識性的戰略判斷，也是面向全社會提供的公共知識，可以幫助各類主體更好地把握和應對未來的機遇和挑戰。五年規劃出臺后，宏觀經濟部門可根據對未來發展形勢的研判，通過稅收、財政等手段平衡經濟總量、調節經濟結構，促進經濟平穩發展；各部門各地區可在國家規劃的指引下，找準未來自身發展定位，形成自身發展“小邏輯”和國家發展“大邏輯”的契合。
建立政府內部引導機制，提升規劃實施的協同性和整體效能。習近平總書記指出：“要把抓落實擺在突出位置，制定具體方案，明確責任分工，防止任務落空，堅決克服‘規劃規劃、墻上掛掛’，‘規劃是一套、做起來是另一套’的現象。”建立五年規劃的政府內部引導機制，目的在于明確政府工作重點，并通過建立目標約束、任務分解、考核問責等實施機制，輔之以投資、項目、財稅、土地等配套政策，推動公共服務、民生保障、生態環境等市場失靈領域的發展，兌現政府對公眾的承諾。
根據五年規劃制定的年度計劃、專項規劃和區域規劃，將規劃任務和主要目標分解到各年度、各領域、各地區，引導各地區各部門將政策和行動統一到規劃目標上來，確保發展目標尤其是約束性指標的實現。比如，“十四五”規劃的約束性指標主要集中在民生福祉、節能減排、資源環境和安全保障等領域，要求各級政府合理配置公共資源、引導調控社會資源，確保如期完成。“十四五”時期，國家還針對科技創新、數字經濟、綠色生態、民生保障等領域制定實施了一批重點專項規劃，對于促進關鍵領域發展、破解重點難點問題、推動規劃落地實施發揮了重要作用。
習近平總書記強調：“完善規劃實施中的動態監測、中期評估、總結評估機制，提高規劃執行力和落實力。”經過不斷探索，我國逐步形成了較為完善的規劃實施監測評估機制，扭轉了一段時期以來存在的“重編制、輕實施和評估”現象，進一步強化了規劃權威性和嚴肅性。“十四五”規劃從落實規劃實施責任、加強規劃實施監測評估、強化政策協同保障等方面作出了制度性安排，強調建立健全規劃實施監測評估、政策保障、考核監督機制，要求將規劃實施情況納入各有關部門、地方領導班子和干部評價體系。黨的二十屆四中全會《建議》明確提出：“強化規劃實施監測評估和監督，健全政策協調和工作協同機制，確保黨中央決策部署落到實處。”
建立市場引導機制，減少政府和市場之間的信息不對稱。社會主義市場經濟條件下的五年規劃，通過發送政策信號引導和規范市場上各類主體行為。市場引導機制是通過闡明國家戰略意圖，增進經營主體對國家發展方向、戰略目標和重點任務的認識，引導市場資源向國家戰略指明的方向配置，同時通過完善法律法規和制度體系來規范經營主體行為、引導市場發展方向，實現政府和市場之間的協同，形成既“放得活”又“管得好”的經濟秩序。
通過釋放發展信號引導經營主體投資行為。五年規劃蘊含著國家發展的戰略方向、目標、重大任務和工程，再加上巨大的公共資源投入和公共政策支持，本身就會產生海量的市場機會。經營主體基于自身商業邏輯，從中識別出有利于自身的市場機會并作出相應的投資安排，從而將投資經營行為統一到國家戰略方向上來，在實現自身商業利益的同時推動實現國家整體利益。比如，“十四五”規劃明確提出了力爭2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和的目標，帶動了新能源、碳交易、循環經濟等領域的巨大商機，涉及光伏、風電、儲能、碳減排技術、碳監測設備、動力電池回收等多個細分賽道。市場上單個經營主體并不能科學全面地預見國民經濟總供給和總需求的平衡狀況，難以作出長期性判斷，因而需要政府通過整體性知識對供需狀況進行判斷，從而引導經營主體配置資源的方向。從這個意義上講，規劃所釋放的市場和產業政策信號就顯得尤其重要。
通過釋放政策調整信號規范經營主體行為。五年規劃針對市場體系中不同階段存在的突出問題和矛盾，就完善法律法規、監管體系等作出部署，為具體的立法、政策制定提供指南。以互聯網平臺監管為例，“十三五”規劃提出了“強化互聯網交易監管”，“十四五”規劃明確了“依法依規加強互聯網平臺經濟監管”，黨的二十屆四中全會《建議》進一步提出“完善監管，推動平臺經濟創新和健康發展”。隨著各界對于互聯網平臺經濟認識的深化，加強平臺監管的呼聲越來越強烈，規劃必須對此作出回應，就相關法律法規和政策體系的完善作出部署，以營造良好的平臺經濟生態，這對互聯網平臺而言就是強烈的政策信號。
建立社會引導機制，增強全社會凝聚力和協同性。習近平總書記指出：“好的方針政策和發展規劃都應該順應人民意愿、符合人民所思所盼，從群眾中來、到群眾中去。”五年規劃既是全國各族人民共同的行動綱領，也是個體謀劃自身發展的基石。規劃的社會引導機制在于通過面向全社會闡明國家戰略意圖，讓公眾了解國家發展的目標和方向，引導公眾實現個體行為與國家發展方向的協同，努力形成全社會參與規劃實施的強大合力。規劃建議和綱要通過多種渠道發布和宣傳，讓社會公眾了解當前國家所處歷史方位，看到國家發展方向和目標，從而鼓舞社會信心和士氣，增強個體自豪感和歸屬感。規劃也會闡釋未來五年教育、醫療、就業、養老、社保等各項民生事業的任務和目標，這實際上是面向社會公眾的莊嚴承諾，有利于增強公眾的獲得感、幸福感、安全感。五年規劃擘畫了國家發展的藍圖和方向，有利于個體從中尋找自身發展機遇，引導個體將行動統一到國家戰略方向上來，既更好地成就自身事業，又為國家發展貢獻力量。
平衡機制：處理好幾對重要關系，增強發展的協調性和可持續性
中華文化崇尚“和”，強調系統性思維和整體性謀劃，注重“協調”“平衡”“和諧”，這也是我國國家治理的重要方法論。習近平總書記指出：“在中國當領導人，必須在把情況搞清楚的基礎上，統籌兼顧、綜合平衡，突出重點、帶動全局”。五年規劃的一個重要特征就是全面性和綜合性，著眼于處理好政府與市場、國內與國際、短期與長期、經濟發展與空間發展、整體與局部等重要關系，增強發展的協調性和可持續性。
平衡好政府與市場的關系。習近平總書記指出：“中長期發展規劃既能充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，又能更好發揮政府作用。”市場配置資源是最有效率的方式，但市場不是萬能的，本身也會失靈，而且還存在著自發性、盲目性、短期性的一面，這就需要更好發揮政府作用。我國的五年規劃，是有效市場和有為政府相結合的重要手段，以解決市場失靈，促進社會公平正義，推動經濟長期穩定發展。
五年規劃通過構建高標準市場體系，為市場發揮作用創造公平的競爭環境和優質的運營環境，以有效市場提升全社會資源配置效率；同時推動轉變政府職能、完善宏觀經濟治理體系，以有為政府彌補市場短板和缺陷，促進經濟高質量發展。五年規劃明確了規劃實施中的政府與市場關系，預期性指標及產業發展、結構調整等任務主要依靠發揮市場作用來實現，而政府的主要責任在于確保約束性指標、重大工程項目以及公共服務、生態環保、安全保障等任務的如期實現。中國式現代化取得的輝煌成就充分說明，五年規劃作為社會主義市場經濟體制中的一項重要制度創新，在處理政府與市場關系方面發揮了關鍵作用。它不僅有助于充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，激發經營主體的活力和創造力，還能夠推動政府更好發揮作用，有效防范宏觀層面的失衡，避免市場的自發性和盲目性。
平衡好國內與國際的關系。經濟全球化使世界各國命運更加緊密地聯系在一起，形成了你中有我、我中有你的命運共同體。習近平總書記強調：“領導干部要胸懷兩個大局，一個是中華民族偉大復興的戰略全局，一個是世界百年未有之大變局，這是我們謀劃工作的基本出發點。”五年規劃的制定，不僅要立足國內，還要放眼世界，既要深刻把握國際形勢變化，也要研判中國未來發展戰略對全球的影響。面對世界百年未有之大變局，“十四五”規劃提出“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”，就是要既發揮我國超大規模市場優勢和超強供給能力優勢，增強國家發展的內生動力，又發揮好中國的“世界工廠”和“世界市場”作用，從供需兩端更好融入全球發展格局，使中國持續成為世界經濟的穩定器和動力源。黨的二十屆四中全會《建議》明確提出“擴大高水平對外開放，開創合作共贏新局面”，就是要以開放促改革、促發展，與世界各國共享機遇、共同發展，以中國戰略的穩定性、推動發展的確定性和擴大開放的堅定性，為動蕩不安的世界注入更多信心和正能量。
平衡好短期與長期的關系。習近平總書記十分重視科學把握當前與長遠的辯證關系，強調“既要狠抓當前，又要著眼長遠”。作為社會主義現代化戰略在規劃期內的階段性部署和安排，每個五年規劃都是在分階段落實國家發展戰略，錨定長遠戰略目標提出未來五年發展目標，指引政府、市場、社會和公眾朝著長遠目標不斷前進。習近平總書記指出：“從第一個五年計劃到第十四個五年規劃，一以貫之的主題是把我國建設成為社會主義現代化國家。”從1953年開始，我國已經編制實施了十四個五年規劃（計劃），接力落實社會主義現代化建設的長遠戰略目標。當前，我國正奮進在全面建設社會主義現代化國家的新征程上，“十四五”至“十六五”三個五年規劃錨定的就是到2035年基本實現社會主義現代化的目標，然后再用“十七五”至“十九五”三個五年規劃達成到本世紀中葉全面建成社會主義現代化強國的目標。五年規劃密切銜接和落實更長期的現代化戰略安排，有利于保持政策的穩定性和連續性，確保一任接著一任干，使國家發展朝著既定目標和方向前進，一張藍圖繪到底。
處理好發展與保護的關系也是平衡好短期與長期關系的一個重要體現。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深刻把握生態文明建設規律，創造性提出一系列科學論斷，為處理好發展與保護的關系提供了根本遵循。習近平總書記指出：“生態環境保護和經濟發展不是矛盾對立的關系，而是辯證統一的關系。只有把綠色發展的底色鋪好，才會有今后發展的高歌猛進。”“十四五”規劃提出“實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展”，專篇部署綠色發展。黨的二十屆四中全會《建議》提出“加快經濟社會發展全面綠色轉型，建設美麗中國”。這些都是統籌高質量發展與高水平保護的科學部署。
平衡好經濟發展與空間發展的關系。我國地域遼闊、資源稟賦分布不均，各地基礎條件和發展水平存在明顯差別，使得區域發展不平衡、不充分的問題長期存在。一些地區較快的經濟增長也給資源環境、公共服務、基礎設施帶來巨大壓力，導致產業的過度集聚和空間失衡。五年規劃平衡經濟發展和空間發展，促進經濟發展與資源環境、公共服務、基礎設施等相互協調。隨著時間的推移，適應發展的需要，五年規劃的內容從以經濟領域為主逐漸拓展到了經濟、社會、文化、生態等多個重要領域，規劃的空間屬性也在不斷強化，逐漸成為國民經濟和社會發展在時間和空間上的一種戰略布局。“十一五”規劃提出“推進形成主體功能區”，就是要求根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，實現開發活動與國土空間的平衡。習近平總書記指出：“要根據各地區的條件，走合理分工、優化發展的路子，落實主體功能區戰略，完善空間治理，形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。”完善和落實主體功能區戰略，一方面要立足各區域環境承載力與經濟社會稟賦，發揮比較優勢，開展差異化開發，實現區域經濟政策的精準化；另一方面要增強城市群、中心城市等區域經濟與人口承載力，形成大中小城市協調發展格局。
實現區域協調發展，是貫徹新發展理念、建設現代化經濟體系、實現高質量發展的要求。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高瞻遠矚、審時度勢，提出了京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展、成渝地區雙城經濟圈建設等區域發展戰略，深入推進西部大開發、東北全面振興、中部地區崛起、東部率先發展，推動形成各地區分工合理、優勢互補、協調發展的區域發展新格局。黨的二十屆四中全會《建議》進一步提出：“發揮區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略疊加效應，優化重大生產力布局，發揮重點區域增長極作用，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系”，這為優化區域經濟布局、促進區域協調發展提供了重要遵循。
平衡好整體與局部的關系。國家發展是由經濟社會各環節、各層面、各領域的相互關系和內在聯系構成的一個有機整體，越來越呈現出綜合性、系統性、復雜性。經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”總體布局，就集中體現了對系統觀、整體觀的堅持。“五位”既是一體，也相互作用，平衡好了相互促進，平衡不好此消彼長。當然，平衡并不是平均，不是不分主次。抓住主要矛盾是平衡好整體與局部的關鍵著力點，也是推進中心工作、帶動全局發展的重中之重。作為一個發展中大國，我國發展面臨著許多矛盾，客觀上也需要抓住主要矛盾，同時平衡好其他矛盾。五年規劃運用系統觀念，全面考量和協調國家發展的方方面面，在整體發展和局部發展、全面推進與重點突破中尋求動態最優平衡。比如，“十三五”規劃、“十四五”規劃都把創新驅動發展作為首位的重點任務進行部署，都體現了在科技革命與大國博弈相互交織的形勢下，我們對現代化建設中具有牽引性的重大問題的聚焦。新中國規劃史上的每個五年規劃，都是在努力解決我國各個發展時期面臨的主要矛盾，力圖以重點突破帶動整體躍升，實現“舉一綱而萬目張，解一卷而眾篇明”。
中國不是全世界第一個編制五年規劃的國家，卻是唯一將五年規劃堅持下來并且成功實現了經濟快速發展和社會長期穩定兩大奇跡的國家。五年規劃的發展歷程，是共識機制、引導機制和平衡機制不斷演進并日趨成熟的過程，促進了政府職能轉變，推動了社會主義市場經濟體制的不斷健全完善，形成了政府、市場、社會、公眾推動國家發展的強大合力。以五年規劃為代表的中國實踐，既能夠為發展中國家解決政府職能定位不清晰、市場體系不健全等問題提供方案，又能為發達國家解決市場失靈和政府失靈等問題提供思路。探索沒有止境，五年規劃的作用機制將隨著社會主義市場經濟體制的完善而不斷完善，成為完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要制度創新，并為處理好市場經濟條件下的政府與市場關系不斷貢獻中國智慧和中國方案。
（作者為清華大學中國發展規劃研究院院長）
責任編輯：王振華
