編者按：工資、編制在原單位，工作卻在另一個單位，這種特殊的人才流動方式被稱為“借調”。在一定意義上，借調對促進人才交流、提升基層人員業務能力具有積極意義。但是，近年來借調變得越來越隨意，借調人員越來越多，借調時間越來越長，借調形式花樣百出，由此滋生出懶政、怠政等“機關病”，有的更暗藏腐敗，對轉變政府職能、提升行政效率產生較大的負面影響，在基層干群中備受詬病。半月談記者近日走訪廣西、湖南、安徽、重慶、江西等省區市，對此現象進行了調研。
細數機關借調亂象
借調，對機關事業單位的工作人員來說，可謂再熟悉不過了。不少機關事業單位干部職工，都有被借調的經歷，或者有與借調人員一起工作的經歷。借調看起來不是什么大事，好像跟老百姓關系也不大，但其實與政府機關的工作效率、工作作風等關系不淺。尤其是違規借調的泛濫，不僅使基層人才流失，還成為“關系戶”調動升遷的暗道。
借調現象比比皆是
張華是廣西一個鄉鎮的公務員，2013年至今，他被借調至縣重大專項活動臨時機構。“借調都沒征求過我的意愿，我個人開始是很不愿意的。”張華說，他的基層工作年限未滿兩年，所以即使干得再好，最后終歸要回鄉鎮工作，而那時面對的，可能是物是人非的工作環境。
張華表示，原先在鄉鎮工作比較繁忙，事情很雜，比如調解糾紛、計生、民政等，基本是直接同群眾打交道。借調過來后，由于許多任務是領導直接交辦，出了錯可能會影響全縣，他必須處處小心，謹言慎行，雖然工作比鄉鎮相對輕松，但心理壓力很大。
目前，像張華這樣的借調人員很多，下至各鄉鎮、街道，上至各部委，可以說比比皆是。
廣西北海緊靠粵港澳，當地不少公務員會講粵語等方言，中央部委經常從這里借調年輕公務員，且有的一借就長達兩三年。
“國家層面有需要，地方也不能卡住這個人不給。”當地知情人士說。對地方組織部門而言，一個頭疼的問題是被上面借調的人員回來后還需解決其級別問題。“幾年沒在原單位工作，連借調期間工作表現都不知道，回到原單位后還要對其進行安置、解決級別。如有一位借調人員３年后回來，相關部委要求將其級別由副處提到正處。”該知情人說。
安徽一位縣級編辦人員告訴記者，目前地方借調比較常見的一是機關向事業單位借調，二是系統內上級主管部門向下級單位借調，這種情況在衛生和教育系統特別突出。“有的借調人員一借十幾年，遠遠超過了規定期限。”這位編辦人員說，他負責該縣縣直單位的機構編制年報工作，每年單位報來的人數都與實際對不上。一查，不少是借調后在編不在崗的，有的借調時間太久，原單位里的人都忘了這茬事，還以為借調人員早已調走了。
“短期跟班學習，或者臨時抽調完成某項緊急任務是可以借調的，但長期借調不符合機關人事管理的原則，也不符合中央和省定編定崗的相關規定。”湖南省人社廳一位處長對記者表示。
在黨的群眾路線教育實踐活動開展期間，很多干部群眾對借調亂象反映強烈，清理違規長期借調人員曾被多省作為一項重要整改工作來抓。在湖南省，僅清理省直機關一年以上借調人員就達1100多人；在山西省，機關事業單位共清退借用人員1632人。
除了省一級單位，一些市縣也對違規借調人員進行了清理。以湖南省新寧縣為例，當地對查出的245名違規借調人員予以全部清退。而湖南省永州市零陵區在2014年4月底之前，共清退各類借調干部266名，其中就包括一些借調時間長達10年之久的干部。
這暴露了當前各機關單位借調人員之多。記者在采訪中發現，一些單位和部門借調人員甚至成了干工作的主力，而一些地方對借調亂象的清理整頓也并未完全落實到位。
部分“關系戶”升遷的暗道
借調多為上級從下級借，也有權重的部門從權輕的部門借，其中跨部門、跨行業借調屢見不鮮。甚至有某市直機關，長期從私企借調工作人員。
記者采訪了解到，能進入上級部門“法眼”的，除了能力強的、年輕的、能干事的，還有很多是有關系背景的。因此，借調也成為部分人躲避監督、曲線升遷、變相“吃空餉”的重要手段，有的更涉及腐敗問題。
以2013年4月爆發的“湘潭神女”事件為例。湖南省湘潭市岳塘區委組織部發布的干部任前公示信息顯示，被違規提拔為岳塘區發改局副局長的“90后”女干部王茜，將被派往國家發改委跟班學習。湘潭市一位熟悉情況的干部認為，王茜獲提拔完全是“運作”的結果，她被派往上級機關跟班學習，實際上是通過借調的方式，躲避當地干部群眾的議論和監督。
在一些地方，名義上的借調往往被用來掩蓋“預調”或“實調”之實。長沙市某鄉鎮一位不愿透露姓名的干部告訴記者，由于市以上黨政機關競爭激烈，加之現在公務員考試非常嚴格，違規操作的空間不大，一些干部子弟就先在基層單位解決編制、身份，然后通過關系“運作”借調到上級單位，以曲線的方式實現“預調”或“實調”的目的。
此外，借調還可能成為變相“吃空餉”的幌子。一些干部向記者反映，少數部門往往巧立名目繁多的“臨時機構”，然后從別的單位借調大量人員在“臨時機構”上班。實際上，這些“臨時機構”并未被賦予多少實際工作，只不過給很多“關系戶”混日子、“吃空餉”提供方便而已。
“有些事情無法放在臺面上說。很多申請借調的情況都是特殊情況，特殊情況就要特事特辦，一般情況下我們都會批準。”西部某省人事部門相關負責人說，行政事業單位都是定編，凡進必考，內部遴選也需要考試，而借調則是不通過考試進入上級單位的主要方式。
違規借調致“機關病”叢生
一些基層干部認為，借調的積極意義主要表現在兩個方面：一是被借調人能開闊視野、學到知識，提高業務能力，增加工作經驗；二是促進上下級單位的交流溝通，方便一些工作的開展。但是，長時間的違規借調也存在很多弊端，容易滋生一系列“機關病”。
第一，基層“失血”現象嚴重，很多工作難以開展。湖南湘潭縣中路鋪鎮黨委書記李洪運告訴記者，能被上級機關看中的，基本上都是下級單位的“業務骨干”。一旦這些人被借走，很多由他們承擔的工作往往無法開展，群眾來辦事根本找不到人。此外，由于這些人長期“離崗不脫編”，導致基層無法根據實際需要進人，以致“人才斷檔”越來越嚴重。
記者在采訪時了解到，很多地方新考上的年輕公務員報到時接到通知，直接去城區政府辦報到，其所報考的單位一天都沒待就被借調走了。
“基層本就缺人，年輕干部更沒幾個，再把優秀的借走了，還不能及時補進來，基層堡壘靠什么人來夯實。”廣西一位鄉鎮干部說。
第二，上級機關“人浮于事”。長沙市一位不愿透露姓名的某事業單位工作人員告訴記者，他被借調期間，其所在科室的領導把急事、雜事、難事、辛苦事全都交給他做，每天忙著寫各種材料，到處跑腿送這送那，有時甚至還要幫領導取快遞，辦一些與工作無關的私事。更讓他氣憤的是，科室一些在編人員反而“無所事事”，東看看，西逛逛，悠閑得很。
“借調帶來的一個怪現象是忙的忙死，閑的閑死。”桂林市委組織部副部長林兵說，借調對部分已經在編在崗的人來說，容易滋生庸懶散心理，“船到碼頭車到站，反正我是已經在這里的，你是借的，就是來幫忙的，你得多干點。”
第三，勞資關系錯置，易導致基層單位不團結、不安定。一位被長期借調到市里工作的湖南省某縣電視臺副臺長告訴記者，因縣級電視臺工作壓力大，效益一般，創收任務重，單位多數班子成員和一線職工對他意見很大，認為他是在“吃空餉”，是整個單位的包袱、累贅，甚至有班子成員直接跟他攤牌：“你要么回來，要么徹底調走。”
第四，借調容易助長“跑部錢進”、權力尋租等不正之風。一位曾在某省直單位借調的科級干部告訴記者，一些有項目、有資金的強勢部門，根本不需要主動開口要人，很多基層單位是爭著搶著“送人”。一旦在這些強勢部門安插自己人，跑項目、要資金、請吃請喝、打聽消息，甚至輸送利益，都會方便很多。此外，“親情借調”“關系借調”“金錢借調”的背后大多隱藏著權力尋租。
第五，影響被借調人的工作生活。多位被借調干部告訴記者，如果長時間脫離原工作崗位，對原單位的工作和同事會越來越生疏，原單位評優評先、晉升職稱職級，享受福利待遇也要“靠邊站”。另外，由于借調單位往往與原單位不在同一個城市，被借調也就意味著長時間無法照顧家庭。孩子老人生病不在身邊，夫妻長期分居感情冷淡，甚至拌嘴鬧離婚，在借調干部家庭中也不少見。
“漂在機關”眾生相
“漂在機關”，許多借調人員都這樣形容自己。不管是自愿的借調，還是被單位安排的借調，借調人員一方面感到幸運，認為機會之窗在面前打開，一方面又常常有一種患得患失的焦慮和不安全感。在不少人眼里，他們攀上了高枝，其實許多人是“進退兩難”。其中的甘苦，只有他們自己知道。
身份尷尬：在上工作，在下拿錢
“自從被借調以來，我就一直在啃老。每個月拿著500多塊錢的基本工資，不啃老都不行啊。”潘陽說。潘陽是一個鄉鎮公務員，如今被借調到縣政府部門工作。
在借調之前，潘陽的工資分兩部分發：一部分是由財政負擔的基本工資，500多元，一部分是由鄉鎮自籌自支的陽光工資，2100多元。基本工資月月發，陽光工資是每個季度才統一下發。
在鄉鎮工作，住宿有員工宿舍，吃飯有單位食堂，500元的基本工資即使不夠用，左借右借，熬過一個季度拿到陽光工資就寬松了。但到縣城工作，經濟上立馬捉襟見肘。更凄慘的是，他的陽光工資也沒有了。
潘陽說，作為借調人員，他的工資由原單位負責，但考慮其長期被借用，且與原單位的工作全脫鉤，原單位除了每月按時給他發放500多元的基本工資外，剩余的每季度發放的陽光工資和其他福利一律暫停，而借調單位又不負責潘陽的工資福利等。
相對于潘陽來說，何屹軒就幸運多了。何屹軒也是一個鄉鎮的公務員，工作兩年之后，因為縣里一個部門需要從鄉鎮抽調年輕人充實力量，何屹軒就被借調到了該部門。
“考慮到我們年輕人的不容易，原來鄉鎮的領導保留了我的全部工資和福利待遇。”何屹軒說。不過，這也是有代價的。何屹軒為了表示對鄉鎮領導的感謝，原單位的工作并沒有完全脫鉤，周一到周五在借調單位上班，周末則趕回原單位加班。
這是借調人員普遍面臨的身份尷尬，他們的編制、級別、考核、工資等在一個單位，而工作卻在另一個單位。短時間還好，如果長期借調，對人的折磨就太大了。
王陽是廣西基層的一名教師，前幾年從學校借調到縣政府的一個部門工作。今年已經36歲的他自嘲道：“我現在成了一個既不是老師也不是公務員的‘務工員’”。每當朋友問及他借調到縣城的工資待遇，王陽只能是苦笑。“說實話人家不信，說多了又顯得虛偽。”
“我現在每月2400元工資，不享受借調單位的任何福利待遇。”王陽說，想想自己的生活狀態，真可用“焦頭爛額”來形容。和王陽一起借調上來的5個人，有兩個打報告回去了，有一個說做到年底也準備回去，還有一個干脆辭掉公職下海了。
王陽說，剛借調那會兒覺得自己很牛，老婆也很高興，認為想往上發展有了更大的平臺，沒想到如今是“進退兩難”。“想回去已經回不去了，原來的業務生疏了，還有同事、領導怎么看我？”王陽說，“下一站，我該何去何從？”
心理糾結：瞻前顧后，患得患失
劉文貴是湘東某縣直單位的班子成員，副科級干部。2012年，他被借調到市委的一個單位參與重點項目工作，一晃已經4年多了。
“被借調到市里工作，我覺得收獲還是很大。平臺大了，接觸的人層次也高了，看待問題的視野自然也就寬了，得到的鍛煉跟以前相比肯定也大不一樣。就我個人來說，我感覺4年多借調經歷對提升自己的文字能力、組織能力、協調能力還是非常有幫助的。”劉文貴說。
但是有得必有失。由于劉文貴長期不在原單位工作，班子成員和單位職工對他意見很大，認為他不在單位干活還要拿工資，跟“吃空餉”沒有什么區別，現在已經不給他發放年終考核和績效考核的獎金了。
“原單位同事對我的議論也很多，他們的態度是，我要么調走，要么回來工作，不能再這樣‘自帶干糧替人打工’。”劉文貴說，他想留在市里，但是不好解決。“我怕一直拖下去，將來兩頭不落好，現在一想這事就頭疼。”
采訪中記者了解到，借調人員普遍都有這樣的瞻前顧后、患得患失的心理。
西南某省級黨委組織部工作人員劉濤說，借調時間短還好，時間太長，超過一年，回去肯定有影響。領導會覺得這個人不踏實，不信任了；自己沒能留下來，也覺得沒面子。另外，升職都是論資排輩，你走了別人上來了，你回去只能從后面再排。
肖洪云就有這樣的經歷。他是廣西的一位基層選調生，剛到鄉鎮工作沒多久，就收到了縣委組織部借調3個月跟班學習的電話通知。
按照規定，選調生在鄉鎮工作未滿2年是不允許其他部門借調的，所以有些部門借調下級單位的工作人員幫忙不會有正式的文件，只是通過與鄉鎮主要領導私下溝通的方式把人“借”上來。肖洪云就屬于這種情況，這意味著他的這一段工作經歷不會被記錄在個人檔案。
從2013年到現在，肖洪云已經被借調了3次。與許多借調人員一樣，“借而不調”給他帶來許多困擾。“大多數單位從下面借調干部是為了‘應急救火’，說好的借調6個月，到期后往往一再延期，領導說多長時間就多長時間，大不了打個電話填張表。”肖洪云說。
同時，既然已經借調離開了原單位，一般情況下原單位的一些重要機會就與借調人員無緣了。
在第三次被借調之前，肖洪云已經被任命為鄉鎮團委負責人，這意味著在下一次鄉鎮團委換屆時，他就能成為團委書記，享受副科級待遇。但因為被借調了，鄉鎮黨委只能重新任命其他人。“我這一借調，是兩頭不靠岸。”肖洪云說。
前途難測：各盡所能，尋找關系
對于借調人員來說，最好的結果當然是正式調入借調單位。但是這里面沒有一定的規則，不僅要憑本事、憑關系，還要看運氣。
2013年，湖南省委直屬部門處室干部調整，一位干事被調走，需要一個既對業務有所了解、文字功底不差，又熟悉有關法律法規的人來補缺。易小文由于和該部門打過交道，領導對其背景和能力比較放心，于是被借調了過來。
“到借調單位報到后，我就接替了調走的那位干事的工作。事務繁雜，挺忙碌的，加班到夜里十一二點是常有的事。工作一年多后，處室負責同志和分管領導比較認可我，于是就和我談話，問我是否愿意調過來，我當然回答說同意啦。”易小文說。
“很多人說，借調人員想留下來，最主要還是靠關系。其他單位不知道，但我這次調動，肯定不是因為這個原因。”易小文說，他是外省人，在湖南沒有任何關系，之所以能留在上級部門，除了機緣巧合、個人比較勤奮外，主要原因還是借調單位沒有門戶之見，選人用人比較公正。
在記者采訪的借調人員中，像易小文這樣幸運的實在少之又少。不少借調人員試圖通過透支自己的時間、精力，加倍努力地工作來贏得機會，但并不一定都能成功。“借調人員最終能否調入，并不完全取決于我們自身，很多東西都很微妙。”一位借調人員說。
這些微妙的東西里面，“關系”是最常被提及的。原先在三峽庫區某縣工作的張莉說，因為老公先調到了主城區工作，所以自己也通過關系借調至主城區一個教育部門。一借調就是3年時間，直到去年才解決編制問題。
“借調期間，原單位的領導多次打電話催，說要么回到原單位上班，要么就在借調單位上班，占我們的編制，領我們的工資，卻給別人服務，這是什么道理？后來，我就到處找人托關系，費了好大力氣才調動成功。”張莉說。
另一位有過借調經歷的公務員趙婷婷說，對年輕人而言，借調是一件很矛盾的事情。一方面很想去更大的平臺，一方面又覺得最終調動的勝算很小。借調有時不僅沒有幫助，反而會耽誤了機會。“我借調的時候，一開始很高興，但沒多久就有了擔憂。”
尤其在有機會可能留下來的時候，許多人為了增加勝算，就會找關系，但命運總是掌握在別人手里，自己只能“盡人事，聽天命”。“有的時候，別人釋放出來很多好的信號，有時候，又有不好的預兆，心累得都快要死了，一天恍恍惚惚的。”趙婷婷說。
借調亂象亟待整治
臨時借調，有時是難免的，但太過隨意的借調，無疑背離了行政機構改革和政府職能轉變的基本方向，與當下治理“為官不為”、推進法治政府建設的大勢更不合拍，亟待規范和治理。
管住“不借白不借”的沖動
“借調的隨意性很大，有的地方有規定，有的地方沒規定，即便有規定也未必去執行。因為有的是上級主管部門提出的，下級部門誰又敢說不呢？”安徽一位縣級編辦人員說，上級部門想借就借，想借多少就借多少，有的借調完能夠留下，有的借調完就得走人，“是否能留，留多少，全無規定。”
“能力強的，誰都想借過來用。”西部某省份一基層單位負責人說，借調是“免費午餐”，說白了就是找人過來白干活，工資、福利、編制都在原單位，借調單位不花一分錢，還不用考慮借調人員下一步的晉升任職問題，導致“上級向下級借，行政單位向事業單位借，不借白不借”。
記者在采訪中發現，上級單位要借人，拒絕了，就意味著得罪人，以后的工作很可能受到影響，所以下級部門很少有說不的。“借調期限原則上不超過1年，但具體操作中時間不確定，拖的情況很普遍，我們也不好得罪上級機關。”西部某高校黨委組織部部長李敏說，近5年來，該校有多名教師被借調，借調部門主要是上級教育局，黨委組織部、宣傳部等。
“我們很喜歡到學校借調，因為學校的老師文化水平高，又普遍比較年輕。”西部某市一位街道辦事處的負責人告訴記者，借調時，一般需要經過學校主管部門也就是教育局的同意，這時候只要把教育局的領導“勾兌”好了就行。
湖南省委黨校黨建教研室主任龔永愛告訴記者，我國公務員法規定的公務員交流方式只有調任、轉任和掛職鍛煉三種，并沒有借調。也就是說，在一些黨政機關流行的借調實際上于法無據。
“法律上沒有依據，沒有明確規定允許或者禁止，這就留下了很大的彈性操作空間，以致一些地方的借調行為嚴重異化。”龔永愛建議，應出臺相關法律法規，對黨政機關的借調行為進行明確規范，哪些人能借，哪些人不能借，能借多長時間，超出時間怎么辦，以及對借調人員的管理考核方式，都必須由法律法規明確予以規定，避免一些地方繼續鉆法律空子，打政策“擦邊球”。
“讓鄉鎮一級能留住人才”
從下級部門借到上級部門，或從鄉鎮借到縣城甚至省城，平臺更大，視野更寬。當被問及是否愿意被借調時，很多基層年輕公務員都心向往之。
“像我這樣的‘貧下中農’是沒有機會被借調的。”在安徽某省直單位工作的小張，因工作出色，被上級單位的領導看中，想借調他去從事業務工作。然而，努力多次均無果。他告訴記者，借調實際上就是單位一把手說了算，不是想去就能去的。
“盡管借調并不意味就能調上去，但畢竟給了我們基層年輕人一次展示能力的機會。”重慶市基層公務員小張說，“哪怕不成功，領導也能看到我們的努力。”
廣西賓陽縣古辣鎮黨委組織委員馬秀玉在鄉鎮工作多年，去年剛從臨近鄉鎮調到古辣鎮工作。她介紹，由于基層人手本就不夠，一些入職沒多久的年輕人常被借調走人，她在鄰近鄉鎮工作時就曾一度身兼4職，同時兼任鎮辦公室主任、紀委副書記、婦聯主席等，而同期兼職最多的一個同事一度身兼6職。
“這種現象并非孤例，在許多鄉鎮普遍存在。”馬秀玉說，在鄉鎮工作的待遇、發展前景不被看好，鄉鎮副科級干部每月的工資2000多元，很多年輕人愿意被借調，甚至自己找門路求借調。
“對基層干部的政策傾斜應進一步加大，如提高下鄉補貼及相關待遇，讓鄉鎮一級能留住人才。”馬秀玉建議，加大對基層干部的政策照顧，對穩定基層干部隊伍具有重要的現實意義。
合理確定編制，防止人浮于事
記者在調查中發現，隨著經濟社會快速發展，政府市場監管、社會管理和公共服務職能普遍增加，但現實中編制管理工作明顯落后，未能根據新形勢進行適時有效調整，導致人員編制與工作職能不相稱，矛盾突出。工作任務和人手不成比例，只能依靠借調人員開展工作，有些中央機關也存在這一問題。
“事實上不少單位忙閑不均，有的單位很忙，有的單位工作沒那么忙卻有很多編制。”廣西北海市委組織部有關負責人說，在不同級別、不同系統的單位內，忙閑不均非常普遍。
湘潭大學法學院副教授倪宏濤建議，應根據“職能清單”科學確定編制數量，以事設崗，以崗定人，建立政府部門之間編制的動態管理機制，職能減少、編制富余的部門可以縮編，職能增多、編制緊張的部門可以適當擴編。同時，要加快機構改革、簡政放權的步伐，該下放的權力一定要下放，還可以通過政府購買服務的方式，將部分事務性工作交給中介機構、社會組織。
“管得太多，什么都要管，還有繁瑣的文件、會議等，是導致一些部門頻頻借人的主要原因。”一位接受采訪的基層領導說，政府部門應加強事中事后監管，從瑣事中解脫出來，更好地集中精力進行發展戰略、規劃、政策、標準等的制定和實施。
此外，一些受訪者還表示，應不斷加強黨政機關的作風建設，建立“能進能出”的人員流動機制，對“為官不為”、人浮于事等不正之風堅決予以懲治，該調動的調動，該辭退的辭退，切實糾正一些機關干部不想事、不做事、“出工不出力”等懶政行為。（應受訪者要求，本專題文中借調人員均為化名 ）（ 采訪：覃星星 劉良恒 楊玉華 韓振 譚暢 專題策劃：姜磊 高遠至）
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