《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)財政科學(xué)管理，加強(qiáng)財政資源和預(yù)算統(tǒng)籌，強(qiáng)化國家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財力保障”，“完善有利于統(tǒng)一大市場建設(shè)的統(tǒng)計、財稅、考核制度，優(yōu)化企業(yè)總部和分支機(jī)構(gòu)、生產(chǎn)地和消費(fèi)地利益分享”。此前，針對地方招商引資亂象，習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)，“建立健全規(guī)范的財政補(bǔ)貼政策體系”。這是黨中央為整治地方招商引資亂象、建設(shè)全國統(tǒng)一大市場作出的重要部署，也是財政更好服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措。當(dāng)前，我國財政補(bǔ)貼制度在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、支持產(chǎn)業(yè)升級方面發(fā)揮了積極作用，但也存在地方各自為政、政策碎片化、惡性競爭等問題，亟須通過制度性重構(gòu)加以破解。
高度重視建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的重要性和急迫性
建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制走向更加完善、制度優(yōu)越性充分發(fā)揮的內(nèi)在要求。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場對資源配置起決定性作用，其效力取決于市場的廣度和深度。從市場的廣度來看，市場半徑越大，分工程度越高，效率隨之提升。從市場的深度來看，體制機(jī)制越暢通，市場作用越能充分發(fā)揮。當(dāng)前，一些地方不規(guī)范的財政補(bǔ)貼割裂了區(qū)域市場，限制了市場半徑的延伸，直接削弱了市場的廣度。因此，建設(shè)全國統(tǒng)一大市場、規(guī)范財政補(bǔ)貼，本質(zhì)上是一場降成本、增效率的深刻變革，其緊迫性不言而喻。
建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，是構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。習(xí)近平總書記2020年4月在中央財經(jīng)委員會第七次會議上，首次提出“構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”，這是把握未來發(fā)展主動權(quán)的戰(zhàn)略部署。新發(fā)展格局中，國內(nèi)大循環(huán)作為主體，依托14億多人口的超大規(guī)模市場，這一市場必須內(nèi)部可循環(huán)、能循環(huán)、循環(huán)好。我國已成為世界第二大消費(fèi)市場，消費(fèi)已成為經(jīng)濟(jì)循環(huán)的終點(diǎn)，也是新起點(diǎn)。各環(huán)節(jié)的高效銜接，離不開全國統(tǒng)一大市場。若財政補(bǔ)貼僅面向本地產(chǎn)品或生產(chǎn)環(huán)節(jié)，既造成不公平競爭，也發(fā)出扭曲信號，阻礙資本按市場規(guī)律流動，導(dǎo)致資源配置失衡，要素市場難以統(tǒng)一。國內(nèi)大循環(huán)并不排斥國際循環(huán)，中國堅持對外開放，通過國際循環(huán)提升內(nèi)循環(huán)效率，同時以國內(nèi)循環(huán)支撐更高水平對外開放。中國在創(chuàng)造自身“兩個奇跡”的同時，為全球經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)了重要力量。僅僅是在“十四五”時期已經(jīng)過去的4年中，中國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了平均5.5%的增速，對世界經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)率保持在30%左右。全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，將顯著提升我國參與國際循環(huán)的質(zhì)量和深度，增強(qiáng)國內(nèi)經(jīng)營主體在全球競爭中的底氣。
建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，是贏得國際競爭主動權(quán)的必要條件。現(xiàn)實(shí)中并不存在純粹的自由競爭，只有堅持有效市場和有為政府相結(jié)合，才能釋放更高效率。國際競爭主動權(quán)，歸根到底建立在高水平全國統(tǒng)一大市場的基礎(chǔ)之上。一個高水平、一體化的國內(nèi)大市場，能為中國企業(yè)提供無與倫比的“需求紅利”和“規(guī)模優(yōu)勢”，既能攤薄前沿技術(shù)的研發(fā)成本，也能加速創(chuàng)新成果的商業(yè)化應(yīng)用，是培育世界級創(chuàng)新型企業(yè)的戰(zhàn)略基石。反之，不規(guī)范的財政補(bǔ)貼，不僅扭曲市場信號，還削弱整體競爭力，妨礙我國在國際競爭中搶占先機(jī)。
不規(guī)范財政補(bǔ)貼的成因
一段時間內(nèi)，地方政府把不規(guī)范的財政補(bǔ)貼當(dāng)作財政競爭的抓手，最常用的就是“財政獎勵”：按照企業(yè)所繳納的地方稅收，全額、半數(shù)或按約定比例再返還。無論何種形式，實(shí)質(zhì)都是財政返還，都會沖擊稅法統(tǒng)一，是用不規(guī)范的減免稅把招商引資引向歧路。為把項目留下來，有的地方還在政府采購里“定向傾斜”，交易外殼下藏著隱性補(bǔ)貼，典型做法就是只買本地，尤其是新招商引資而來的本地企業(yè)。對企業(yè)該交的行政性收費(fèi)、政府性基金開口子減免，也是把財政資源挪給企業(yè)，同樣算財政補(bǔ)貼。無論何種形式的財政補(bǔ)貼，本質(zhì)是政府向企業(yè)單向轉(zhuǎn)移財政資源。得到了財政資源的本地企業(yè)比未得到財政資源的外地企業(yè)多出了成本優(yōu)勢，市場也因此被扭曲、被分割。
不規(guī)范的財政補(bǔ)貼，根子在地方政府的行為邏輯：先把當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)總量撐大，換更大的GDP數(shù)字。拼經(jīng)濟(jì)不能唯GDP，高質(zhì)量發(fā)展才是第一要務(wù)。GDP固然重要，但高質(zhì)量發(fā)展要的是符合新發(fā)展理念、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、就業(yè)友好的GDP。不規(guī)范的財政補(bǔ)貼是讓渡短期利益去換稅收增量。一地稅收多了，其實(shí)在慷國家之慨、得小區(qū)域之私，把地方財政撐成“虛胖”，既誤導(dǎo)地方黨委政府決策，又加劇財政收支緊平衡。這些地方只顧當(dāng)?shù)囟愂赵隽浚罱K只會落入負(fù)和博弈，本地到手的實(shí)際增量遠(yuǎn)小于外地的損失。站在全國一盤棋角度來看，這是拿國家稅收利益為代價，稅源非正常轉(zhuǎn)移，市場被扭曲，政府增進(jìn)市場作用所需的財力也被掏空，全國統(tǒng)一大市場建設(shè)跟著受影響。
綜合施策建立健全規(guī)范的財政補(bǔ)貼政策體系
針對地方政府的行為，要在保護(hù)其發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性的同時進(jìn)行有效約束。大國經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)是必須發(fā)揮中央和地方兩個積極性。中央制定政策不是要把地方管死，而是要體現(xiàn)政策的引導(dǎo)作用，鼓勵地方用更好的公共服務(wù)、更優(yōu)的基礎(chǔ)設(shè)施、更佳的營商環(huán)境作為招商引資的重要抓手，栽好梧桐樹、自有鳳凰來。
地方政府做大GDP要與當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦相結(jié)合。注重發(fā)揮當(dāng)?shù)氐谋容^優(yōu)勢，在激發(fā)市場活力上大做文章，確保經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)性。地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，要體現(xiàn)在把資源配置到最合適、效率最高的地方上，而不是以短期GDP論英雄。要將短期經(jīng)濟(jì)增長與中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)籌起來，按照與中國式現(xiàn)代化相適應(yīng)的財政制度要求，加快建立健全規(guī)范的財政補(bǔ)貼政策體系。
財政補(bǔ)貼政策要與全國統(tǒng)一大市場建設(shè)相適應(yīng)。看待財政補(bǔ)貼應(yīng)持理性態(tài)度，財政補(bǔ)貼只要做到經(jīng)營主體一視同仁，并把績效排在首位，就能成為有效政策工具。要立足國情，建立一套規(guī)范、透明、可問責(zé)的補(bǔ)貼制度框架；主動對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，形成經(jīng)得住檢驗的“中國方案”；統(tǒng)籌財政支出與稅費(fèi)基金減免，堅持量力而行、高效運(yùn)行；構(gòu)建全周期績效評估與動態(tài)調(diào)整機(jī)制，確保補(bǔ)貼資金“好鋼用在刀刃上”，建立貫穿事前、事中、事后全過程的績效管理體系。
有效落實(shí)規(guī)范的財政補(bǔ)貼政策體系。必須做到嚴(yán)格執(zhí)法，對違規(guī)返還、變相減免等行為，發(fā)現(xiàn)一起糾正一起，讓地方不規(guī)范的財政補(bǔ)貼政策無處藏身且無法發(fā)揮作用。加大政策宣介，釋放明確信號，切斷企業(yè)與地方結(jié)成損害國家利益的念想，真正構(gòu)建親清政商關(guān)系。
約束地方政府濫用財政補(bǔ)貼政策的行為。健全預(yù)算制度，增強(qiáng)預(yù)算約束力。地方預(yù)算能公開的一律公開，讓預(yù)算資金的流向得到充分監(jiān)督，做到無預(yù)算不支出。稅費(fèi)基金減免必須于法有據(jù)，任何口頭承諾一律無效。對濫用補(bǔ)貼造成市場分割的，除問責(zé)相關(guān)責(zé)任人之外，按照涉事金額扣減中央轉(zhuǎn)移支付，增加違規(guī)成本，更好體現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的激勵約束功能。
大力推進(jìn)地方財政科學(xué)管理。將有限的財政資金用到刀刃上，補(bǔ)貼資金要聚焦補(bǔ)鏈、強(qiáng)鏈、延鏈，補(bǔ)齊本地供應(yīng)鏈短板，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，充分體現(xiàn)地方的產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢。如此，方能以規(guī)范、高效、可持續(xù)的財政補(bǔ)貼政策體系，為全國統(tǒng)一大市場夯實(shí)微觀基礎(chǔ)。
（作者：楊志勇 系中國財政科學(xué)研究院院長）
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