導語：19世紀90年代到20世紀20年代的美國，經濟高速發展的背后，是貧富差距的日益加大，企業行為缺乏監管、環境問題日趨嚴重、工人權利得不到保護，民怨沸騰。在這種背景下改革者開始整體地思考社會問題的成因，并從制度上尋找解決辦法，從而較為成功地應對了經濟社會變遷形成的各種挑戰。本書重點研究了美國十九世紀財經制度的變革及對美國社會經濟的重大影響。
沒有預算的政府是“看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是“不負責任的政府”。
防腐比反腐更重要，在預算改革者看來，腐敗不是人品問題，而是制度問題。
“預算”就象“民主”、“社會公正”—樣，政治家都能朗朗上口。
改革公共財政是政治改革的最佳切入口。
如果老外注意到咱這兒的稅收
定會納悶我們哪有什么自由
樣樣事情都得納稅，包括曬了天上的日頭
馬一備鞍就得上稅，管它是奔馳還是慢走
另外的收費更加邪門，真可叫做無奇不有
寫自己的姓名，進山打野獸
夜里點燈，墻上開口
紅白喜事，購買銷售
當官的樣樣都要把稅抽
死神也幫不了你的忙，見閻王之前還得把稅款留
——阿龍
誰是上面這首打油詩的作者阿龍？如果讓讀者猜，十有八九人們會認為他是位名不見經傳的當代中國民間詩人，這首詩是以夸張的手法抨擊怨聲載道的農村三亂。其實阿龍的原名為Anon，是18世紀英國詩人，這首詩作于1784年，寫的是當時的英國。我們引用這首詩的目的是為了點出一個簡單的事實：中國農村目前的某些亂象在發達國家的歷史上也曾存在過。其他國家的經驗顯示，要解決這些問題，出路在于制度創新。美國在“進步時代”(the Progressive Era，1880—1920)的財政制度建設就是一個例子。
熟悉這段歷史的人都知道，美國在19世紀末面臨的問題與中國今天面臨的問題非常相像。那時的美國也是：
（一）腐敗橫行。亨利·亞當斯在小說《民主》(Democracy)中借主人公雅可比的嘴說：“我已經活了75歲，這一輩子都生活在腐敗中。我走過很多國家，沒有一個國家比美國更腐敗。”
(二)假冒偽劣。1906年，辛克萊爾描寫屠宰業黑幕的小說《叢林》(The Jungle)出版后，很多美國人連肉都不敢吃了。這本書所引發的討論促使美國政府建立了“食品與藥品管理局”，并通過了1906年《肉品檢疫法》。
(三)重大災難屢屢發生，當時影響最大的災難是“三角襯衫廠大火”，由于工廠老板無視建筑物防火標準，145名女工被活活燒死。
(四)其他社會矛盾異常尖銳，對此，斯蒂汶·丁納在他的《非凡年代——進步時代的美國人》(A Very Different Age：Americans of the Progressive Era)中有過很恰當的描述。
危機也是轉機，美國在這個時期進行了一系列深刻的制度建設(state—building)，其現代國家的基礎就是在這個時期奠定的。到20世紀20年代，美國建立了一個高效的現代國家機器(regulatory state)。沒有在進步時代打下的基礎，羅斯福的“新政”不可能成功，“福利國家(welfare state)”不可能出現，美國資本主義的命運也許完全會是另外一種結局。
“進步時代”也是美國現代財政制度的成型期。在此之前，美國財政制度既雜亂又低效，藏污納垢，完全不對民眾負責。就收入而言，那時的稅種極多，凡是想象得出的名目都可用來向民眾征稅，與今天中國多如牛毛的收費和罰款差不多。但那么多稅種卻無法使國家汲取足夠的財政收入。就支出而言，那時還沒有現代意義上的預算。每一個政府部門自己爭取資金，自己掌控開支。一級政府并沒有一份詳盡而統一的預算。這樣，民眾和議會都無法對政府及其各部門進行有效的監督，為貪贓枉法留下無數機會。
在進步時代，美國從收入和開支兩方面對其財政制度進行了徹底的改造。
在收入方面；最重要的變化是引入了個人所得稅和公司所得稅。當然，引入所得稅曾遭到保守勢力的頑強抵抗。他們聳人聽聞地說，所得稅體現的是共產主義和社會主義的原則。最高法院也宣布這種稅違反美國憲法。但到1913年，50個州中有42個州批準了憲法第十六條修正案：“國會有權對任何來源的收入規定和征收所得稅。”
相對以前雜七雜八的稅種，所得稅有三大優勢：一是簡單，用一個稅種替代了—批稅種；二是公平，稅負是依據經濟能力分配的；三是高產，這一類稅產生的收入比其他任何稅種都多。這三大優勢有助于緩解美國當時面臨的嚴峻挑戰，急劇的社會變遷引發尖銳的階級沖突，而政府缺乏再分配能力應付種種危機。在以后的年代里，所得稅在美國財政制度中扮演了“挑大梁”的角色。事實上所有發達國家都或遲或早經歷了引入所得稅的過程。現在，所得稅在所有這些國家都是最重要的稅種。
在支出方面，最重要的變化是引入現代預算制度。直到20世紀初，在美國，所謂預算不過是一堆雜亂無章的事后報賬單。對政府某部門的撥款只是一個總數，開支分類是沒有的，細目也是沒有的，不準確，更談不上完整。馬寅初先生1914年在其英文著作《紐約的金融)中指出了這些制度缺陷。在這種情況下，美國雖然號稱民主，民眾實際上根本無法對政府行為進行有效監督。結果，腐敗現象屢禁不絕。
人們對腐敗的厭惡和憤怒成了改革的動力。1905年，一批人設立了旨在推動紐約市預算改革的“紐約市政研究所”。今天大名鼎鼎的“布魯金斯研究所(the Brookings lnstitution)”便是由它演化而來的。這些預算改革者指出，預算問題絕不僅僅是個無關緊要的數字匯總問題，而是關系到民主制度是否名副其實的大問題。沒有預算的政府是“看不見的政府(invisible government)，而“看不見的政府”必然是“不負責任的政府“irresponsible government)”。“不負責任的政府”不可能是民主的政府。預算改革的目的就是要把“看不見的政府”變為“看得見的政府（visible government）”。“看得見”，人民才有可能對它進行監督。在這個意義上，預算是一種對政府和政府官員“非暴力的制度控制方法 (institutional method of control without violence)。”改革派的意思很清楚，與其對人們的憤怒置若罔聞，聽任矛盾激化，不如進行預算改革，緩和階級沖突。
那么，什么樣的預算才算是現代意義上的預算呢？弗里德利克·克萊文蘭德1915年在他的《美國預算觀念的進化》(Evolution of the Budget Idea in the United States)中，提出了以下幾條：
首先，它是—個關于未來政府支出的計劃，而不是事后的報賬。其次，它是—個統一的計劃，包括政府所有部門的開支。第三，它是一個詳盡的計劃，要列舉所有項目的開支，并對它們進行分類。第四，對計劃中的每項開支都要說明其理由，以便對開支的輕重緩急加以區別。第五，這個計劃必須對政府的行為有約束力，沒有列支的項目不能開銷，列支的錢不得挪作他用。第六，這個計劃必須得到權力機構(議會)的批準，并接受其監督。第七，為了便于民眾監督，預算內容和預算過程必須透明。
當時，美國反腐敗還有另外一支生力軍，即所謂“耙糞者(muckrakers)”，或以揭露黑幕為己任的新聞記者。但預算改革者的思路與“耙糞者”很不—樣，后者把重點放在反腐敗上，而前者認為，防腐敗比反腐敗更重要。在預算改革者看來；腐敗不是人品問題，而是制度問題。只要制度安排上存在大量漏洞，腐敗的出現是必然的，不管花多大力氣反，不管懲罰力度有多大，效果也不會明顯。因此，要降低腐敗出現的可能性，重點必須放在堵塞制度漏洞上。預算改革的目的正是為了堵塞制度漏洞。
在預算改革者的敦促下，紐約市在1908年推出了美國歷史上第一份現代預算。當然這份預算還很粗糙，只有市政府的四個主要部門拿出了分類開支計劃。以后幾年，紐約市的預算日臻完善。到1913年，預算文件已從1908年的122頁增加到 836頁。紐約市的經驗很快引起了美國其他城市的興趣，它們紛紛索要“市政府研究所”編制的(市政會計手冊)(A Handbook of Municipal Accounting)，并派人到“市政研究所”舉辦的培訓班學習。不久，“預算”這個詞就像“民主”和“社會正義”一樣變成美國的日常用語，任何政治參與者都能朗朗上口。到1919年，全國已有44個州通過了預算法；到1929年，除阿拉斯加外，所有的州都有了自己的預算法(紐約市政研究所的經驗也引起了國外的注意，東京于1922年建立了市政研究所，據說當時中國也有人效仿建立了這種研究所)。初戰告捷后，紐約市政研究所的大將移師美國首都華盛頓。在他們的努力下，國會終于在1921年通過了“預算與會計法(the Budget and Accounting Act)”。至此，美國的預算改革可以說是大功告成了。
看似不起眼的預算改革對美國后來的政治發展產生了巨大的影響。一方面，它將各級政府行為的細節第一次展現在陽光下，有效地遏制了腐敗的勢頭，從而改善政府與民眾的關系，增強了政府正當性。另一方面，它加強了政府內部的統一集中領導機制，提高了政府整體運作效率，造就一個更加強有力的政府。預算改革前，美國各州政府和聯邦政府都是由議會主導，威爾遜總統把它稱作“國會政府（Congressional government）”。預算改革將權力轉移到行政部門，促使了美國現代總統制的形成。人們一般認為，羅斯福的“新政”挽救了美國的資本主義。這種看法只對了一半。如果沒有預算改革作鋪墊，即使羅斯福有實行“新政”的愿望，分散而低效的體制也完全可能讓他的計劃無疾而終。在這個意義上，我們可以說，預算改革對緩解美國社會矛盾，挽救資本主義體制功不可沒。
美國的經驗對我們至少有三點啟示：
第一，公共財政制度是國家政治體制最重要的組成部分，其重要性不亞于選舉制度、政黨政治、議會制度和輿論監督制度。
第二，從收入和支出兩方面改造公共財政是遏制腐敗，加大政府透明度，調節收入分配，緩解社會矛盾，增強國家能力的制度條件。不改造公共財政，無論是基層民主，還是更大范圍的民主，都難以發揮實效。改造公共財政的過程實際上也是政治改革的過程。
第三，改造公共財政是政治改革的最佳切入口。它是低調的，不會過分提高人們的期望值；它是具體的，比抽象談論“政治民主”更容易操作；它是務實的，可以在不太長的時間里產生看得見的變化。（王紹光）
作者：馬駿、劉亞平 出版社：格致出版社、上海人民出版社 出版時間：2010年10月 定價：35.00元
這是一本相對嚴肅的學術性書籍，之所以腦袋里蹦出讀這樣一本書的念頭，是因為對當前身邊頻發食品危機的深深憂慮，由此才涌出“走出國門”，放眼世界，尋找解決“良方妙藥”的沖動。
歷史往往有著驚人的類似。雖然今天的美國綜合實力已傲視全球，社會高度發達，但是，時光倘若倒轉到一百多年前，那時的美國，經濟飛速發展的背后，卻是既有秩序機制難以承載時代巨變帶來的沉重負荷，以致各類問題頻出：以農村人口向城市快速集中和歐洲移民大量涌入為標志的城市化，不僅改變了美國人口結構，還給社會公共服務帶來了巨大壓力，同時還有貧富分化、環境污染、工人權益保障乏力、食（藥）品信譽危機、社會保障缺失、各類腐敗現象……
不難看出，這些問題于我們并不陌生。不妨以食品為例。當時的美國食品問題亦屢見不鮮，像牛奶摻水、豬油里拌棉籽油、罐裝食品里加防腐劑等等。那時的公眾不僅僅“想到吃就令人作嘔”，甚至“恨屋及烏”，對政治體系和市場經濟愈發懷疑，政府公信力頻遭各界質疑。
改革意味著利益重組，必然涉及一部分人利益的重構，阻力甚至囊括各個階層，艱難在所難免。道理既簡單卻又近乎滑稽，雖然許多人本就是問題食品的受害者，但由于相關機制的弊病叢生，他們或多或少卷入食品各個環節之中，本身又是局部的受益者。反對，當然是對既有利益的堅決捍衛，所幸的是，這并未削弱改革者的決心。
美國的改革措施說來很簡單，一是立法，如肉品檢查法和純粹食品法；二是以政府管制補充法院體系，如設立實施管制任務的技術專家委員會。前者檢查成本由政府承擔，后者專家委員會擁有法律授予的充分自由，以保證其獨立性。當然，這里也有事關成敗的關鍵性問題，比如會否出現有法不依的現象。對此，美國的做法是，法律中明確極其嚴苛的責罰，如偽造檢查合格標志將被處以最高1萬美元的罰金，或者最高兩年的監禁。如考慮通貨膨脹等因素，100年前的1萬美元，至少相當于今天的200萬美元。而在我們的身邊，像蓋章收費，執法經濟這樣的詞眼，早就深深刺痛著從眼球至腦海的每一個神經細胞。更令人失望的是，一些所謂的處理，也僅僅是隔靴搔癢。
美國的許多改革并非源自個別圣人的先知先覺，同樣是“迫”于嚴峻形勢之下的不得已而為之。除了食品監管問題，100多年前的美國，在預算改革、會計改革、藥品等問題上，亦與我們今天面對的困惑有著高度類似，這意味著，雖然當前我們面臨著許多困難，但我們具有后發改革優勢，因為只要我們樹立改革信心，完全可以踩著別人改革經驗的肩膀，以更低的成本，收獲更大的改革成果。
雖然中美兩國面臨的現實有著太多的不同，但如果仔細追尋這些改革的足跡，我們或許可以以魯迅先生的“拿來主義”學習方法，棄其糟粕，吸其精髓，為我所用。其實許多發達國家的成功改革經驗，都可為我所用，比如歐洲的零風險食品管理經驗、日本的食品安全管理辦法等。換句話講，只要我們確實抱著做學生的虔誠態度，發達國家的許多經歷特別是成功改革，都可能成為我們改革奮進的優秀教材。這或是本書良苦用心和真正啟示所在。（禾刀）
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