江西省近年加快推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，增加綠化節(jié)點(diǎn)和公共開敞空間，全面提升城市品質(zhì)。圖為3月24日拍攝的南昌高新區(qū)艾溪湖濕地公園。 朱海鵬攝（人民圖片）
去年以來，甘肅省張掖市民樂縣把生態(tài)及地質(zhì)災(zāi)害避險(xiǎn)搬遷與城鎮(zhèn)化建設(shè)相結(jié)合，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。圖為搬遷到民樂縣樂民新城的孩子們在小區(qū)內(nèi)玩耍。 王 將攝（人民圖片）
過去五年，常住人口城鎮(zhèn)化率從60.2%提高到65.2%——今年政府工作報(bào)告中的這組數(shù)據(jù)受到多方關(guān)注。
這是中國常住人口城鎮(zhèn)化率首次突破65%，意味著“十四五”規(guī)劃提出的“常住人口城鎮(zhèn)化率提高到65%”的目標(biāo)提前實(shí)現(xiàn)。
65%背后有哪些改變？跨過65%，城鎮(zhèn)化的空間和動力還有多大？推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，中國接下來將從何處著力？
10年間1.4億農(nóng)村人口落戶城鎮(zhèn)
城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。改革開放以來，中國經(jīng)歷了世界上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
看規(guī)模，中國城鎮(zhèn)人口從1978年的17245萬人到2022年的92071萬人，增長74826萬人，這一增量超過歐洲人口總和。
看速度，中國常住人口城鎮(zhèn)化率1978年為17.92%，2022年為65.2%，40多年提升超47個(gè)百分點(diǎn)，英美等不少發(fā)達(dá)國家實(shí)現(xiàn)同階段城鎮(zhèn)化率躍升用時(shí)2倍以上。
隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，越來越多農(nóng)村人口在城市安家落戶。“住進(jìn)新房，我們成了新市民。”在貴州省獨(dú)山縣，岑群昌前兩年來到縣城一家新能源科技公司工作，“工資待遇挺好，社保也正常交。現(xiàn)在，一家人都從農(nóng)村老家搬了過來，上班、生活蠻方便。”
貴州省發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，近年來，貴州堅(jiān)持實(shí)施全面放開城鎮(zhèn)落戶的戶口遷移政策，推動在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工及其隨遷家屬在城鎮(zhèn)應(yīng)落盡落。推進(jìn)實(shí)施居住證制度，加快落實(shí)以居住證為主要依據(jù)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公共服務(wù)同等待遇政策。“十三五”以來，共推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)300萬人以上，發(fā)放居住證超200萬張。
推進(jìn)城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)是促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。數(shù)據(jù)顯示，全國每年有上千萬農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，過去10年共1.4億農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)落戶。
中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任高國力分析，隨著一系列相關(guān)文件出臺落地，中國戶籍制度改革取得歷史性突破。城區(qū)常住人口300萬以下城市基本取消了落戶限制，城區(qū)常住人口300萬以上城市落戶條件大幅放寬，多地積極探索實(shí)施了跨區(qū)域協(xié)同、居住和社保繳納年限互認(rèn)等更加寬松的落戶政策。“2021年，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到46.7%，比上一年提高1.3個(gè)百分點(diǎn)，高于常住人口城鎮(zhèn)化率0.83個(gè)百分點(diǎn)的提高幅度，這是‘十三五’以來兩個(gè)城鎮(zhèn)化率首次縮小差距，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化取得顯著成效。”高國力說。
仍處在快速發(fā)展區(qū)間
繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，前景如何？專家認(rèn)為，問題挑戰(zhàn)和機(jī)遇動力并存。
城鎮(zhèn)化率30%—70%一般被認(rèn)為是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展區(qū)間。1996年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到30.48%，首次邁入這一區(qū)間，經(jīng)過20多年發(fā)展，正逐步接近70%。
高國力認(rèn)為，接下來，城鎮(zhèn)化率提升幅度較前期將有所放緩。從國際規(guī)律看，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的中后期，城鎮(zhèn)化率增幅呈現(xiàn)前高后低的態(tài)勢。從國內(nèi)形勢看，與城鎮(zhèn)化增速直接相關(guān)的進(jìn)城農(nóng)民工及其隨遷家屬規(guī)模自2018年以來持續(xù)減少，其中2020年受疫情影響人數(shù)同比減少683萬、下降3.8%，2021年人數(shù)雖同比小幅增加，但仍比2019年減少614萬人、下降3.5%，為1.69億人左右。未來進(jìn)城農(nóng)民工及其隨遷家屬的增長規(guī)模將進(jìn)一步減少，這將帶來常住人口城鎮(zhèn)化率增幅逐步減緩。
發(fā)展不均衡是另一個(gè)挑戰(zhàn)。根據(jù)2022年中國統(tǒng)計(jì)年鑒，有12個(gè)省（區(qū)、市）城鎮(zhèn)化率高于全國水平，其中上海、北京、天津位列前三，分別為89.3%、87.55%、84.7%；19個(gè)低于全國水平，其中10個(gè)低于60%，最低的為35.73%。
專家分析，城鎮(zhèn)化質(zhì)量有待進(jìn)一步提升，戶籍制度改革及其配套政策尚未全面落實(shí)，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)尚未覆蓋全部常住人口，大中小城市發(fā)展協(xié)調(diào)性不足，超大城市規(guī)模擴(kuò)張過快，部分中小城市及小城鎮(zhèn)面臨經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模減少，城鄉(xiāng)融合發(fā)展任重道遠(yuǎn)。
“盡管面臨挑戰(zhàn)，但總體上中國仍處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，城鎮(zhèn)化動力依然較強(qiáng)。”高國力說，從國內(nèi)情況看，當(dāng)前中國非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率是農(nóng)業(yè)的4倍多，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是農(nóng)村居民人均可支配收入的2.45倍，且城鄉(xiāng)之間的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)仍有明顯差距，這些客觀現(xiàn)實(shí)持續(xù)吸引著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城，農(nóng)民進(jìn)城仍是大趨勢。從國際經(jīng)驗(yàn)看，不少已完成城鎮(zhèn)化的發(fā)達(dá)國家，在城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%以后的10多年仍保持了較快發(fā)展。2022年中國人均GDP達(dá)到12741美元，同期常住人口城鎮(zhèn)化率為65.2%，低于中高等收入國家67.59%的平均水平，更低于高收入國家80%左右的平均水平，還有一定增長空間。
加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“市民化”
進(jìn)入“下半場”，如何讓城鎮(zhèn)化走得穩(wěn)走得好？加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化仍是關(guān)鍵一環(huán)。
“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅涉及流入地與流出地的利益格局，而且涉及社會保障的轉(zhuǎn)移接續(xù)、互認(rèn)以及農(nóng)村權(quán)益的保護(hù)等。”高國力說，當(dāng)前，常住人口和戶籍人口兩個(gè)城鎮(zhèn)化率還存在大約18個(gè)百分點(diǎn)的差距，2億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口尚未完全融入城市。應(yīng)著力完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化配套政策體系，有序推進(jìn)其全面融入城市，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“愿落戶、能落戶、敢落戶”。
國家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，要堅(jiān)持存量優(yōu)先、帶動增量，穩(wěn)妥有序推進(jìn)戶籍制度改革，推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化，健全配套政策體系，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量。放開放寬除個(gè)別超大城市外的落戶限制，各城市因地制宜促進(jìn)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利、履行同等義務(wù)。
聚焦加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、放開放寬落戶限制，近來多地出臺新政。3月13日，浙江杭州對當(dāng)?shù)剡M(jìn)一步深化戶籍制度改革的實(shí)施意見征求意見，提出進(jìn)一步放開學(xué)歷落戶，同時(shí)全面放開桐廬、建德、淳安三縣（市）城鎮(zhèn)落戶條件；2月份，廣東深圳發(fā)文，重啟暫停3年的積分入戶政策；四川日前提出，將調(diào)整優(yōu)化成都市落戶政策，其他城市和縣城全面取消落戶限制。
完善城鎮(zhèn)化空間布局是又一關(guān)鍵點(diǎn)。高國力認(rèn)為，增強(qiáng)城市群和中心城市等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，既符合國際上城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口經(jīng)濟(jì)集聚和布局的規(guī)律，也符合中國資源環(huán)境條件和人口經(jīng)濟(jì)變動趨勢。應(yīng)加大政策舉措力度，促進(jìn)人口經(jīng)濟(jì)在城市間合理分布，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。分類推動城市群發(fā)展，有序培育現(xiàn)代化都市圈，轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，提升大中城市功能品質(zhì)，增強(qiáng)小城市發(fā)展活力，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。
中國即使基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，仍將有4億左右的人口生活在農(nóng)村。專家提醒，還須健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，堅(jiān)持以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，以縣域?yàn)榛締卧⒁試页青l(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)為突破口，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動和公共資源合理配置，逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距。
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