習(xí)近平總書記指出，要積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，并強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法治思維和法治方式提高應(yīng)急管理的法治化、規(guī)范化水平。2024年10月，中辦、國(guó)辦《關(guān)于進(jìn)一步提升基層應(yīng)急管理能力的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）正式發(fā)布；同年11月，新修訂的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）頒布施行；2025年初，中共中央、國(guó)務(wù)院正式印發(fā)《國(guó)家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》。這些都為進(jìn)一步完善基層應(yīng)急管理體系、打造基層應(yīng)急管理格局、提升基層應(yīng)急處置能力，提供了堅(jiān)實(shí)的法律支撐。近年來(lái)，各地黨委政府高度重視基層應(yīng)急管理工作，不斷健全完善基層應(yīng)急管理組織體系，全力打造共建共治共享的應(yīng)急管理格局，基層應(yīng)急處置能力和治理效果得到顯著提升。基層應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)，事關(guān)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的全局，需要我們進(jìn)一步深化體制機(jī)制改革，在法治軌道上推進(jìn)基層應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。
推進(jìn)責(zé)任法定，健全基層應(yīng)急管理體制
《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮和上下聯(lián)動(dòng)等重大原則進(jìn)行了立法，但若不能錨準(zhǔn)責(zé)任法定，及時(shí)出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，明確責(zé)任體系，將不能很好地實(shí)現(xiàn)《意見(jiàn)》要求的“理順應(yīng)急管理體制”目標(biāo)，也會(huì)導(dǎo)致基層在應(yīng)急管理實(shí)際工作中出現(xiàn)“有要求、無(wú)責(zé)任”“想問(wèn)責(zé)、無(wú)依據(jù)”等情況。一要在政治上定責(zé)，完善基層應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)制度。結(jié)合高效權(quán)威的國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)體制建設(shè)，以集中統(tǒng)一、高效權(quán)威為目標(biāo)，以明確上級(jí)黨委的政治責(zé)任、基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、基層黨政一把手的第一責(zé)任為重點(diǎn)，在黨內(nèi)法規(guī)制度中建立完善黨組織對(duì)基層應(yīng)急管理工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)基層應(yīng)急管理工作的規(guī)章制度和國(guó)家應(yīng)急管理法治相應(yīng)條款的有效銜接。二要管理上定責(zé)，完善基層應(yīng)急指揮制度。以統(tǒng)一指揮、一體應(yīng)對(duì)為目標(biāo)，在縱向上形成以明確縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級(jí)指揮體系科層式職責(zé)為重點(diǎn)內(nèi)容的責(zé)任清單，在橫向上形成以明確黨政一把手為總指揮、班子成員或相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為副總指揮、村（居）企業(yè)負(fù)責(zé)人為成員的應(yīng)急管理指揮部人員職責(zé)為重點(diǎn)內(nèi)容的規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)突發(fā)事件研判、決策、組織、指揮、協(xié)調(diào)等管理責(zé)任的法定化。三要治理上定責(zé)，完善基層應(yīng)急聯(lián)動(dòng)制度。以第一時(shí)間信息共享、第一時(shí)間聯(lián)動(dòng)響應(yīng)為目標(biāo)，在“線”上，建立完善以明確應(yīng)急管理部門高位協(xié)調(diào)地位和職責(zé)為重點(diǎn)內(nèi)容的規(guī)章制度；在“面”上，建立健全以明確屬地管理方信息共享時(shí)限及責(zé)任、基層應(yīng)急委（所）調(diào)度發(fā)起時(shí)限及責(zé)任、應(yīng)急成員方聯(lián)動(dòng)響應(yīng)時(shí)限及責(zé)任為重點(diǎn)的責(zé)任清單，實(shí)現(xiàn)對(duì)突發(fā)事件信息共享、聯(lián)合調(diào)度、聯(lián)動(dòng)響應(yīng)等治理責(zé)任的法定化。
推進(jìn)程序法定，完善基層應(yīng)急工作機(jī)制
《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》作為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)領(lǐng)域基礎(chǔ)性、綜合性法律，需要在工作流程銜接、操作標(biāo)準(zhǔn)制定等方面進(jìn)一步細(xì)化，否則將會(huì)導(dǎo)致“衡量標(biāo)準(zhǔn)難確定”“裁量標(biāo)準(zhǔn)太寬泛”等問(wèn)題。一要措施確定化，規(guī)范基層應(yīng)急工作流程。細(xì)化預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、恢復(fù)與重建等方面的法定流程與銜接制度，建立健全覆蓋突發(fā)事件全過(guò)程的各程序具體內(nèi)容，推動(dòng)形成隱患排查、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、監(jiān)測(cè)預(yù)警、及時(shí)處置的全流程無(wú)縫對(duì)接的閉環(huán)體系。二要標(biāo)準(zhǔn)確定化，細(xì)化基層應(yīng)急操作指南。重點(diǎn)圍繞應(yīng)急值守、信息報(bào)告、指揮協(xié)調(diào)、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、綜合保障等研究制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和操作指南，建立完善職責(zé)明確、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、保障有力的工作機(jī)制，確保基層應(yīng)急管理工作中各個(gè)部分和環(huán)節(jié)有序銜接、順暢運(yùn)轉(zhuǎn)。三要考評(píng)確定化，開(kāi)展基層應(yīng)急績(jī)效評(píng)估。堅(jiān)持“預(yù)防與應(yīng)急并重，常態(tài)與非常態(tài)結(jié)合”原則，建立健全基層應(yīng)急績(jī)效考評(píng)制度，重點(diǎn)將基層應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)、預(yù)警信息發(fā)布、應(yīng)急處置效果等納入基層治理中進(jìn)行統(tǒng)籌考評(píng)。
推進(jìn)職能法定，夯實(shí)基層應(yīng)急力量體系
近年來(lái)，基層應(yīng)急救援力量持續(xù)鞏固，但由于指導(dǎo)、支持應(yīng)急救援力量建設(shè)的政策法規(guī)體系尚未形成，各類應(yīng)急力量在職能劃分上不夠明確、在能力建設(shè)上缺乏標(biāo)準(zhǔn)、在有序參與上配合不夠的現(xiàn)象仍然存在，導(dǎo)致“有急一哄上、有勁使不上”的情況時(shí)有發(fā)生。一要明確職能，推進(jìn)依法履職。按照符合實(shí)際、分類組建的原則，明確各類應(yīng)急救援力量職責(zé)、任務(wù)和配置。對(duì)由政府組建的綜合性應(yīng)急救援力量，要制定其專門性“主力軍”應(yīng)急救援職能及相應(yīng)任務(wù)清單；對(duì)由專業(yè)部門、專業(yè)人員構(gòu)成的專業(yè)性應(yīng)急救援力量，要制定其專業(yè)性“突擊隊(duì)”應(yīng)急救援職能及相應(yīng)任務(wù)清單；對(duì)由群團(tuán)組織、社會(huì)志愿服務(wù)群體等構(gòu)成的社會(huì)應(yīng)急救援力量，要制定其支援性“志愿軍”應(yīng)急救援職能及相應(yīng)任務(wù)清單。科學(xué)確定各類救援力量的人員配置、力量配比、任務(wù)分配和參與順序，確保各類力量在應(yīng)急救援過(guò)程中梯次參與、有序應(yīng)對(duì)、全面配合。二要明確標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)依法建設(shè)。綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村（居）社區(qū)結(jié)合本地災(zāi)害事故特點(diǎn)細(xì)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。專業(yè)性應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，需要屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村（居）社區(qū)，聯(lián)合專業(yè)性企事業(yè)單位主管部門，結(jié)合單位的發(fā)展規(guī)模、專業(yè)領(lǐng)域、經(jīng)營(yíng)狀況等確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)性應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，要結(jié)合《志愿服務(wù)條例》等法律法規(guī)，出臺(tái)實(shí)施意見(jiàn)和細(xì)則，對(duì)參與力量的資質(zhì)能力、行業(yè)門檻、硬性標(biāo)準(zhǔn)作出制度性要求，對(duì)登記注冊(cè)、應(yīng)急響應(yīng)、服務(wù)保障、獎(jiǎng)懲評(píng)價(jià)、救援補(bǔ)償?shù)茸鞒鲋贫刃园才拧Ｈ鞔_投入，推進(jìn)依法保障。按照“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，建立健全保障各類應(yīng)急救援力量持續(xù)健康發(fā)展的政府投入、考核評(píng)估、救援補(bǔ)償、獎(jiǎng)懲激勵(lì)等方面制度，確保各級(jí)各部門將基層應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)和管理工作經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算。
推進(jìn)權(quán)限法定，規(guī)范基層應(yīng)急權(quán)力運(yùn)行
《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》突出“尊重和保障人權(quán)”，明確應(yīng)對(duì)措施“應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益，且對(duì)他人權(quán)益損害和生態(tài)環(huán)境影響較小的措施”。但在基層實(shí)踐中，“一失萬(wàn)無(wú)”“緊急時(shí)無(wú)法律”容易被擴(kuò)大解釋，應(yīng)急權(quán)力容易被擴(kuò)張使用，導(dǎo)致“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)”要求難以有效落實(shí)。因此，要推進(jìn)權(quán)限法定，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急狀態(tài)下權(quán)力和權(quán)利的平衡。一要規(guī)制應(yīng)急權(quán)力的適用。依法治國(guó)要求行政應(yīng)急權(quán)力遵守“緊急不避法治”的理念，這與行政應(yīng)急程序追求效率的現(xiàn)實(shí)相矛盾。因此，需要詳細(xì)規(guī)定應(yīng)急權(quán)力適用條款。尤其是確定應(yīng)急權(quán)力適用需要遵循的原則，如人道主義原則、比例原則、絕對(duì)公民權(quán)利不可克減原則、程序性日落條款等；此外，對(duì)應(yīng)急權(quán)力各類使用主體，要細(xì)致劃分其應(yīng)急權(quán)力使用條件和范圍等；對(duì)應(yīng)急權(quán)力的使用方式、針對(duì)人群和區(qū)域等，也應(yīng)作出相應(yīng)具體的規(guī)定。二要規(guī)范對(duì)應(yīng)急權(quán)力的監(jiān)督。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定了一系列關(guān)于應(yīng)急權(quán)力規(guī)范使用的監(jiān)督方式，但還應(yīng)進(jìn)一步完善行政應(yīng)急權(quán)力監(jiān)督方面的相關(guān)規(guī)定，增強(qiáng)監(jiān)督的可操作性。如，從法律上明確對(duì)應(yīng)急過(guò)程各個(gè)階段的監(jiān)督細(xì)則，形成覆蓋監(jiān)督主體、客體、行為（作為和不作為）等全方位、多層次、強(qiáng)有力的行政監(jiān)督體系網(wǎng)絡(luò)。三要規(guī)定應(yīng)急權(quán)力濫用的可訴性。我國(guó)司法實(shí)踐對(duì)行政應(yīng)急權(quán)的審查，采取的是司法克制主義的原則，給予行政應(yīng)急主體自由裁量權(quán)充分的尊重。但基層在采取應(yīng)急救助、應(yīng)急征用、應(yīng)急強(qiáng)制等行政行為中，容易出現(xiàn)濫用公權(quán)力侵犯公民權(quán)利情況。因此，法律必須對(duì)行政應(yīng)急行為的可訴范圍、訴訟程序、舉證義務(wù)、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等作出規(guī)定，完善公民權(quán)利的救濟(jì)途徑，保障應(yīng)急權(quán)力的合法、正當(dāng)使用。
［作者單位：安徽省中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心省委黨校（安徽行政學(xué)院）研究基地，省審計(jì)廳］
