習(xí)近平總書記2018年主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第四次會(huì)議。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，加快建立制度健全、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的規(guī)劃體制，構(gòu)建發(fā)展規(guī)劃與財(cái)政、金融等政策協(xié)調(diào)機(jī)制，更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用。黨的二十屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》），站在黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局高度，對(duì)未來5年發(fā)展作出頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略擘畫，指導(dǎo)方針科學(xué)精準(zhǔn)，主要目標(biāo)清晰明確，任務(wù)舉措求真務(wù)實(shí)，是乘勢(shì)而上、接續(xù)推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的又一次總動(dòng)員、總部署。基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，需要各地區(qū)各部門貫徹落實(shí)好黨中央的決策部署，促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、整體推進(jìn)?！督ㄗh》提出的“強(qiáng)化國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用”“健全區(qū)域間規(guī)劃統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、利益共享等機(jī)制”等部署，蘊(yùn)含著統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡的科學(xué)方法論，為各地區(qū)各部門以規(guī)劃銜接賦能高質(zhì)量發(fā)展、攜手繪就中國(guó)式現(xiàn)代化壯麗圖景提供了根本遵循。各地區(qū)各部門謀劃“十五五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，要在全國(guó)大局中精準(zhǔn)定位，加強(qiáng)規(guī)劃銜接。
《建議》對(duì)未來5年發(fā)展作出頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略擘畫，具有宏觀指導(dǎo)作用
習(xí)近平總書記指出：“科學(xué)制定和接續(xù)實(shí)施五年規(guī)劃，是我們黨治國(guó)理政一條重要經(jīng)驗(yàn)”。中國(guó)式現(xiàn)代化是分階段、分領(lǐng)域推進(jìn)的，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化是一個(gè)階梯式遞進(jìn)、不斷發(fā)展進(jìn)步的歷史過程，需要不懈努力、接續(xù)奮斗。五年規(guī)劃承載著將黨和國(guó)家意志轉(zhuǎn)化為發(fā)展成效的使命，是中國(guó)特色社會(huì)主義一個(gè)重要政治優(yōu)勢(shì)。從1953年開始，我國(guó)已經(jīng)編制實(shí)施了14個(gè)五年規(guī)劃（計(jì)劃），有力推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、綜合國(guó)力提升、人民生活改善。“十五五”時(shí)期在基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程中具有承前啟后的重要地位。發(fā)揮五年規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，推動(dòng)“十五五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步，需要深刻洞察世界發(fā)展大勢(shì)，深入探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，作出體現(xiàn)時(shí)代性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性的戰(zhàn)略擘畫。
從發(fā)展環(huán)境看，百年變局加速演進(jìn)，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速突破，全球政治經(jīng)濟(jì)格局將繼續(xù)經(jīng)歷大調(diào)整、大分化、大重組。這要求我們必須在復(fù)雜嚴(yán)峻的環(huán)境中謀劃推動(dòng)“十五五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。從發(fā)展條件看，我國(guó)正處于從中等收入國(guó)家向高收入國(guó)家跨越、進(jìn)而向中等發(fā)達(dá)國(guó)家邁進(jìn)的關(guān)鍵階段，我國(guó)經(jīng)濟(jì)在復(fù)雜嚴(yán)峻環(huán)境中展現(xiàn)出強(qiáng)大活力和韌性，長(zhǎng)期向好的支撐條件和基本趨勢(shì)沒有變。推動(dòng)“十五五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有多方面優(yōu)勢(shì)，同時(shí)發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出。從發(fā)展階段看，黨的十九大提出到本世紀(jì)中葉全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)“兩步走”的戰(zhàn)略安排，將基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的時(shí)間提前到2035年，黨的二十大進(jìn)一步明確了這一目標(biāo)。到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，“十五五”時(shí)期是第二個(gè)五年，是夯實(shí)基礎(chǔ)、全面發(fā)力的關(guān)鍵時(shí)期。總的來看，我國(guó)發(fā)展處于戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多的時(shí)期，機(jī)遇仍然大于挑戰(zhàn)。制定一份具有戰(zhàn)略性、前瞻性、指導(dǎo)性的規(guī)劃建議，科學(xué)引領(lǐng)未來五年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)黨的二十大描繪的宏偉藍(lán)圖，分階段有步驟推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化，有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜嚴(yán)峻的外部環(huán)境新變化，在世界百年未有之大變局中贏得戰(zhàn)略主動(dòng)。
《建議》準(zhǔn)確把握“十五五”時(shí)期黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展所處歷史方位，深入分析我國(guó)發(fā)展環(huán)境面臨的深刻復(fù)雜變化，明確了“十五五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體思路、重要原則、主要目標(biāo)、戰(zhàn)略任務(wù)和重大舉措。習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議〉的說明》中指出，《建議》稿“體現(xiàn)了續(xù)寫經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定兩大奇跡新篇章、奮力開創(chuàng)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)新局面的歷史主動(dòng)，必將對(duì)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響”。《建議》同“十四五”規(guī)劃提出的理念和思路一脈相承又與時(shí)俱進(jìn)、守正創(chuàng)新，深刻回答了未來5年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展若干重大問題，清晰擘畫了強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興的前進(jìn)路徑，視野宏闊、立意深遠(yuǎn)、內(nèi)涵豐富，是一份符合我國(guó)國(guó)情、把握發(fā)展規(guī)律、順應(yīng)人民期待的綱領(lǐng)性文件。以《建議》為指引推動(dòng)“十五五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，著力鞏固拓展優(yōu)勢(shì)、破除瓶頸制約、補(bǔ)強(qiáng)短板弱項(xiàng)，將為基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化奠定更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
以《建議》為指引加強(qiáng)規(guī)劃銜接
習(xí)近平總書記指出：“各地區(qū)謀劃‘十五五’時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，要在全國(guó)大局中精準(zhǔn)定位，加強(qiáng)規(guī)劃銜接”“謀劃‘十五五’時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，必須準(zhǔn)確把握‘十五五’時(shí)期的階段性要求，著眼強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)，緊緊圍繞基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化目標(biāo)，一個(gè)領(lǐng)域一個(gè)領(lǐng)域合理確定目標(biāo)任務(wù)、提出思路舉措”?！督ㄗh》提出：“按照本次全會(huì)精神，制定國(guó)家和地方‘十五五’規(guī)劃綱要及專項(xiàng)規(guī)劃等，形成定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的國(guó)家規(guī)劃體系。”貫徹落實(shí)這一要求，首先需要理順國(guó)家發(fā)展規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃等之間的關(guān)系。
國(guó)家發(fā)展規(guī)劃即五年規(guī)劃，在國(guó)家規(guī)劃體系中居于統(tǒng)領(lǐng)地位，是規(guī)劃期內(nèi)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的藍(lán)圖和行動(dòng)綱領(lǐng)。專項(xiàng)規(guī)劃是指導(dǎo)特定領(lǐng)域發(fā)展、布局重大工程項(xiàng)目、合理配置公共資源、引導(dǎo)社會(huì)資本投向、制定相關(guān)政策的重要依據(jù)。各級(jí)各類規(guī)劃間的銜接是保障各級(jí)各類規(guī)劃協(xié)調(diào)配合、形成合力的關(guān)鍵，也是通過法治方式將中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的重要要求。
黨的十八大以來，我們黨高度重視規(guī)劃體系和實(shí)施機(jī)制建設(shè)。中共中央、國(guó)務(wù)院2018年印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》，對(duì)理順規(guī)劃關(guān)系、統(tǒng)一規(guī)劃體系、完善規(guī)劃管理作出了重要安排，明確國(guó)家發(fā)展規(guī)劃居于規(guī)劃體系最上位，是其他各級(jí)各類規(guī)劃的總遵循，國(guó)家級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃均須依據(jù)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃編制。黨的二十屆三中全會(huì)《決定》提出“完善國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃體系和政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制”，強(qiáng)調(diào)“健全國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃制度體系，強(qiáng)化規(guī)劃銜接落實(shí)機(jī)制”。2025年4月、9月，全國(guó)人大常委會(huì)先后兩次審議《中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法（草案）》，推動(dòng)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的制定和實(shí)施在法治化軌道上進(jìn)行，為建立“以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐”的規(guī)劃體系提供法律支撐。
新的起點(diǎn)上，各地區(qū)各部門制定各級(jí)各類規(guī)劃，要以《建議》為指引，發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，把握規(guī)劃之間的內(nèi)在邏輯。在縱向上，要注重規(guī)劃制定和執(zhí)行的接續(xù)，注重本期規(guī)劃與上期規(guī)劃的銜接，注重下一層級(jí)規(guī)劃與上一層級(jí)規(guī)劃的銜接，“一張藍(lán)圖繪到底”。在橫向上，要按照等位規(guī)劃相互協(xié)調(diào)的原則，增強(qiáng)區(qū)域之間的對(duì)接、領(lǐng)域之間的耦合，增強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域政策取向的一致性和協(xié)調(diào)性，堅(jiān)持全國(guó)發(fā)展“一盤棋”，確保同向發(fā)力、形成合力，立體協(xié)同推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化。
推動(dòng)規(guī)劃銜接需要把握一些重要原則
習(xí)近平總書記指出：“推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌兼顧、系統(tǒng)謀劃、整體推進(jìn)”。把《建議》擘畫的宏偉藍(lán)圖落到實(shí)處，需要操其要、分其詳，致廣大、盡精微。要充分發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，增強(qiáng)專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等的支撐作用，加強(qiáng)各級(jí)各類規(guī)劃銜接，推動(dòng)各地區(qū)各部門在謀劃制定和實(shí)施“十五五”發(fā)展規(guī)劃過程中，善于在全國(guó)大局中精準(zhǔn)定位，在確定發(fā)展思路和戰(zhàn)略舉措時(shí)注重體現(xiàn)自身特色、發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)規(guī)劃間的有機(jī)銜接、集成聯(lián)動(dòng)，朝著頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)一起做、合力做。
堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相統(tǒng)一。習(xí)近平總書記指出：“既要以目標(biāo)為著眼點(diǎn)，在統(tǒng)籌謀劃、頂層設(shè)計(jì)上下功夫，以增強(qiáng)方向感、計(jì)劃性；又要以問題為著力點(diǎn)，在補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)上持續(xù)用力，以增強(qiáng)精準(zhǔn)性、實(shí)效性。”規(guī)劃既要全面，又要突出重點(diǎn)，集中優(yōu)勢(shì)資源、優(yōu)勢(shì)力量辦大事。規(guī)劃銜接的前提是目標(biāo)同向。一方面，要注重目標(biāo)任務(wù)和政策舉措的系統(tǒng)性整體性協(xié)同性，緊緊圍繞《建議》擘畫的宏偉藍(lán)圖，設(shè)計(jì)出各地區(qū)各領(lǐng)域“十五五”時(shí)期發(fā)展的路線圖、施工圖，與整體目標(biāo)保持取向一致性，確保發(fā)展方向不偏移、重大部署不中斷。另一方面，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，抓住關(guān)鍵性、決定性因素，注重體現(xiàn)特色，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，把握好節(jié)奏和進(jìn)度，注重突破瓶頸堵點(diǎn)、補(bǔ)強(qiáng)短板弱項(xiàng)、提高質(zhì)量效益，在既有藍(lán)圖基礎(chǔ)上積極開拓創(chuàng)新，確保中國(guó)式現(xiàn)代化行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與問計(jì)于民相統(tǒng)一。習(xí)近平總書記指出：“五年規(guī)劃編制涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方方面面，同人民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)，需要把加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和堅(jiān)持問計(jì)于民統(tǒng)一起來，鼓勵(lì)廣大人民群眾和社會(huì)各界以各種方式建言獻(xiàn)策。”充分發(fā)揮規(guī)劃對(duì)發(fā)展的引領(lǐng)作用，既要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、把握大勢(shì)，維護(hù)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的權(quán)威性與統(tǒng)一性，也要開門問策、集思廣益，充分釋放地方探索的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，把社會(huì)期盼、群眾智慧、專家意見、基層經(jīng)驗(yàn)等充分吸收到規(guī)劃編制中來。在地方規(guī)劃特別是跨區(qū)域規(guī)劃制定實(shí)施過程中，要鼓勵(lì)廣大人民群眾和社會(huì)各界以多種方式建言獻(xiàn)策，并認(rèn)真研究和吸收包括黨政部門、專家學(xué)者、企業(yè)、社會(huì)組織等在內(nèi)的多方主體就發(fā)展環(huán)境、發(fā)展目標(biāo)、戰(zhàn)略思路、關(guān)鍵問題、重點(diǎn)任務(wù)等表達(dá)的意見和建議，凝聚起推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的強(qiáng)大合力，不斷實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往。
堅(jiān)持自身發(fā)展與服務(wù)大局相統(tǒng)一。推動(dòng)一個(gè)龐大集合體的發(fā)展，處理好自身發(fā)展和協(xié)同發(fā)展的關(guān)系十分重要。加強(qiáng)規(guī)劃銜接，需要打破“一畝三分地”的思維定式，在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，推動(dòng)各地區(qū)各部門從單純追求自身利益轉(zhuǎn)向把自身發(fā)展融入整體發(fā)展的大局中。比如，針對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展曾經(jīng)存在的無序低效競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)等問題，習(xí)近平總書記指出：“各個(gè)地區(qū)、每個(gè)城市都應(yīng)該也必須有推動(dòng)自身發(fā)展的意愿，這無可厚非，但在各自發(fā)展過程中一定要從整體出發(fā)，樹立‘一盤棋’思想，把自身發(fā)展放到協(xié)同發(fā)展的大局之中，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、有機(jī)融合，形成整體合力?！备鞯貐^(qū)各部門謀劃發(fā)展要胸懷“國(guó)之大者”，自覺把一域的發(fā)展置于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中，在全國(guó)發(fā)展大局中明確各自發(fā)展定位，錯(cuò)位發(fā)展、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，主動(dòng)作為、協(xié)同聯(lián)動(dòng)，通過科學(xué)的規(guī)劃引導(dǎo)，促進(jìn)生產(chǎn)要素在更大范圍、更廣領(lǐng)域高效流動(dòng)和優(yōu)化配置，為高質(zhì)量發(fā)展構(gòu)筑新優(yōu)勢(shì)。
堅(jiān)持支撐發(fā)展與保障安全相統(tǒng)一。習(xí)近平總書記提出：“各級(jí)黨委和政府要堅(jiān)持系統(tǒng)思維，進(jìn)一步樹立發(fā)展是硬道理、安全也是硬道理的理念，在工作中自覺把發(fā)展和安全統(tǒng)一起來，共同謀劃、一體部署、相互促進(jìn)?！敝\劃“十五五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，要通過規(guī)劃的制定實(shí)施，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全的良性互動(dòng)。一方面，要堅(jiān)定不移辦好自己的事，聚焦優(yōu)化區(qū)域布局、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等重要方面，分析研究因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的有效措施，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，全面推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。另一方面，規(guī)劃制定實(shí)施必須貫徹總體國(guó)家安全觀，將安全底線貫穿始終，通盤考慮內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，不斷完善公共安全體系，積極有效應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，推動(dòng)發(fā)展的安全性穩(wěn)定性進(jìn)一步增強(qiáng)，以新安全格局保障新發(fā)展格局。
堅(jiān)持科學(xué)部署與推動(dòng)落實(shí)相統(tǒng)一。發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，抓好落實(shí)是關(guān)鍵。要在貫徹《建議》要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)本部門發(fā)展實(shí)際，科學(xué)提出總體思路和具體目標(biāo)，確保各項(xiàng)政策舉措科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、切實(shí)可行，并推動(dòng)各級(jí)各類規(guī)劃“齒輪”精準(zhǔn)咬合，避免本地區(qū)本部門的規(guī)劃舉措與其他地區(qū)其他部門的規(guī)劃舉措“左右互搏”、相互抵消，努力以規(guī)劃的多維度對(duì)接、全方位銜接、立體式連接為推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化提供全面引領(lǐng)和全方位支撐。同時(shí)，要把抓落實(shí)擺在突出位置，強(qiáng)化規(guī)劃銜接落實(shí)機(jī)制，建立健全責(zé)任明晰、鏈條完整、環(huán)環(huán)相扣的工作機(jī)制，明確職責(zé)分工，層層壓實(shí)責(zé)任，強(qiáng)化跟蹤問效，推動(dòng)改革發(fā)展舉措落實(shí)落細(xì)落到位，讓規(guī)劃執(zhí)行過程真正成為區(qū)域協(xié)同、共同發(fā)展進(jìn)程，真正讓規(guī)劃從“紙上”落到“地上”，確保基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化取得決定性進(jìn)展。
（作者：劉西忠 為江蘇省習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心研究員）
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